Surveiller et punir les écoles: une solution efficace pour plus d’égalité scolaire ?

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Au nom de l’efficacité, de la qualité et de l’équité du système éducatif, la FWB s’est engagée dans une logique de reddition des comptes. Cette stratégie, mise en œuvre à travers les contrats d’objectifs, permet-elle vraiment d’améliorer l’École et de la rendre plus équitable ? Cette politique de gestion par les résultats a-t-elle des impacts sur le travail des enseignants, sur leurs conditions de travail et sur les conditions d’apprentissage des élèves ? 

Article initialement paru dans La Revue nouvelle, 2022/1 (dossier « Pilotage des écoles, comment atterrir ? »), pp. 60-66.

La nouvelle gouvernance du système éducatif mise en place dans le cadre du Pacte pour un enseignement d’excellence est centrée sur deux notions : l’autonomie et la responsabilisation. L’autonomie est octroyée par le pouvoir régulateur, la FWB, aux PO et aux établissements scolaires qui pourront ainsi gérer plus librement leurs ressources humaines, matérielles et financières. En contrepartie, chaque école est tenue d’établir un plan de pilotage respectant les objectifs généraux définis par la FWB et les objectifs spécifiques fixés par le « leadership » (le directeur) et l’équipe éducative. Cette autonomie est donc indissociable d’une responsabilisation de chaque acteur de l’école qui se retrouve lié au pouvoir régulateur par un contrat d’objectifs dans une logique dite d’accountability ou de reddition des comptes.

Ce type de gouvernance se définit par deux étapes majeures : la mesure des performances du système éducatif par rapport à des objectifs fixés et l’instauration de systèmes de contrôle afin de vérifier si les objectifs ont été atteints. L’évaluation est donc vue comme la panacée managériale pour contrôler et améliorer les systèmes éducatifs. Dès lors, « la responsabilisation et la demande de comptes demandée aux établissements d’enseignement et à leurs équipes ne portent plus seulement sur la qualité de la prise en charge des élèves et des pratiques pédagogiques, mais sur leur efficacité mesurée à l’aide d’indicateurs qui se veulent objectivants. » (Dutercq et Maroy, 2017, p. 219).

D’une accountability réflexive à une accountability managériale

Ainsi, au nom de l’efficacité, de la qualité et de l’équité de notre système éducatif, la FWB est passée d’une logique de régulation par les processus à une logique de pilotage par les résultats quantifiant les objectifs à atteindre. Parmi ceux-ci, se trouvent en effet des indicateurs d’amélioration des savoirs et compétences basés sur les résultats aux tests Pisa et aux épreuves externes certificatives de la FWB. Ces évaluations standardisées deviennent donc un outil de mesure de la qualité du travail des enseignants et de l’efficience du système éducatif.

Les épreuves externes ne sont toutefois pas nouvelles en FWB puisqu’elles ont été introduites dès 2006[1] dans le but d’assurer le pilotage du système et d’informer les enseignants sur leurs pratiques. L’objectif était alors d’offrir un « miroir » aux enseignants afin qu’ils puissent juger de l’efficacité de leurs démarches pédagogiques et, le cas échéant, qu’ils puissent modifier celles-ci pour viser la réussite de tous leurs élèves. Cette politique d’accountability dite « réflexive » n’a cependant pas fait ses preuves car cet effet-miroir ne s’est que rarement produit et la réflexivité attendue a été jugée insuffisante.

Dès lors, afin d’orienter et de modifier les pratiques pédagogiques des enseignants en fonction des recommandations institutionnelles, il fallait passer à une politique de reddition des comptes plus dure « qui tend à responsabiliser les professionnels à l’égard des résultats de leur établissement (et en général du système éducatif) et à améliorer leur efficacité par de nouvelles formes d’évaluation de leur travail et de rationalisation de leurs pratiques » (Cattonar et Dupriez, 2019, p. 26).

Les contrats d’objectifs permettent ainsi d’allier une accountability « réflexive » à une forme d’accountability plus managériale. En effet, d’une part, les enseignants sont invités à réfléchir ensemble tant à l’amélioration des performances de leur école, qu’au choix de stratégies appropriées à leur réalité scolaire. D’autre part, un management plus directif est instauré via une responsabilisation accrue de l’équipe éducative et de l’enseignant en particulier. Un système d’évaluation est ainsi mis en place aux différents échelons du système éducatif : le PO et les établissements scolaires seront évalués par la FWB via les DCO (délégués aux contrats d’objectifs) et les directeurs de zones. Les enseignants, quant à eux, seront évalués lors des entretiens de fonctionnement, des plans d’accompagnement individuel (PAI) et via les résultats obtenus par leurs élèves lors des épreuves externes. Enfin, un système de sanctions des acteurs de l’enseignement est progressivement mis en place : réduction, voire suppression, des dotations et des frais de fonctionnement des écoles, procédures disciplinaires, licenciements,…[2]

Une gestion axée sur les résultats controversée

Cette politique de reddition des comptes, qui relève du New Public Management, a cependant montré ses limites tant dans les pays anglo-saxons, où elle est déjà d’application depuis plus de 30 ans, qu’au Québec où la gestion axée sur les résultats (GAR) a vu le jour sur le plan législatif au début des années 2000 (Maroy, 2021, p.91). Les recherches théoriques et empiriques portant sur ces pays sont très nombreuses et nous offrent un matériel suffisant pour analyser la pertinence des politiques d’accountability.

L’impact des politiques de responsabilisation sur les enseignants

Les politiques de reddition des comptes prennent des formes différentes selon les pays, mais des constantes ont pu être dégagées (Rozenwajn et Dumay, 2014 ; Maroy, 2021). Elles concernent, entre autres, les réponses que les enseignants apportent lorsqu’ils sont soumis aux logiques d’accountability douces ou dures.

Comme nous l’avons souligné précédemment, un des piliers de cette nouvelle gouvernance est l’évaluation des enseignants et des systèmes éducatifs en fonction de cibles chiffrées établies par l’État régulateur. Dans ce contexte, les épreuves externes sont essentielles car, comme elles sont standardisées, elles permettent aisément de comparer les établissements scolaires, au niveau national ou de comparer les États, au niveau international (cf. PISA).

Les enseignants ne semblent pas fondamentalement opposés au principe des évaluations externes et ce pour plusieurs raisons : elles « permettent, en effet, de donner des guides clairs pour mettre en œuvre les curricula, d’empêcher l’apparition de fortes inégalités dans le développement des syllabi locaux, de mettre l’accent sur les résultats réels des élèves, en particulier pour ceux issus des milieux défavorisés, et de favoriser un travail en équipe autour de l’analyse des résultats des évaluations » (Mons, 2009, p. 121).

Cependant, ces mêmes enseignants se montrent beaucoup plus critiques concernant la quantification de l’éducation, la logique managériale et l’utilisation de ces épreuves externes comme mesure de la qualité du système éducatif, de la performance d’un établissement scolaire ou de l’efficacité de leurs pratiques professionnelles.

Avec les politiques d’accountability, ne pas atteindre les objectifs fixés peut avoir des conséquences importantes pour les enseignants et les établissements scolaires. Dès lors, afin d’éviter ces sanctions, un ensemble de pratiques stratégiques visant à l’amélioration des scores aux épreuves a pu être mis en exergue par la recherche (Rozenwajn, 207, p.108-110 ; Rozenwajn et Dumay, 2014, p.115). De très nombreux cas de fraudes ont été observés : cela peut aller du simple allongement de la durée des épreuves à la diffusion des contenus de celles-ci, en passant par la lecture de réponses à voix haute ou de la modification des réponses lors de la correction. Ces procédés rendent donc peu fiables les indicateurs de réussite puisque ces derniers peuvent être manipulés aisément.

D’autres pratiques, beaucoup plus problématiques, ont pu être mises en évidence.

Ainsi, on peut noter une « tendance à l’alignement de l’enseignement sur les exigences de l’épreuve externe au travers d’une série de comportements parfois désignés par la notion du « teaching to the test » » (Rozenwajn, 2017, p. 112). Les enseignants, soumis à un stress permanent, planifient des séquences d’enseignement en fonction du contenu de l’épreuve, se concentrent sur les compétences évaluées, calquent leurs pratiques pédagogiques sur les méthodes d’évaluation et réduisent le temps consacré aux matières non couvertes par les épreuves externes. Une des conséquences de cette pratique d’alignement est donc un rétrécissement des curriculums et cela au détriment de certaines missions de l’école telles que la socialisation ou le développement de la créativité, de l’autonomie et de valeurs morales et citoyennes.

Par conséquent, l’École se voit cantonnée dans une mission de transmission de savoirs scolaires de base purement cognitifs au détriment d’autres savoirs plus complexes. En outre, les pratiques pédagogiques restent très traditionnelles, centrées sur la transmission du savoir de l’enseignant à l’élève. L’innovation pédagogique tant recherchée n’est donc pas du tout au rendez-vous. Plus encore, « l’enseignant « renonce » à une pratique qu’il juge souhaitable et met en place une pratique conforme à la demande institutionnelle sans modifier pour autant ses conceptions, ses valeurs. Cette conformité résulte de la contrainte, de formes de régulation qui imposent une action même si celle-ci est jugée illégitime » (Maroy, 2021, p. 197).

Une responsabilisation accrue

Cette politique de reddition des comptes a donc une grande incidence sur le travail des enseignants et sur leur autonomie de décision, surtout en ce qui concerne la couverture des programmes et l’évaluation.

En outre, une autonomie réflexive, collective et individuelle, est vivement recherchée, mais celle-ci est très cadrée et sous-tendue par des impératifs de performances et un système d’évaluation permanente. L’équipe pédagogique est en effet « invitée » à analyser les performances de l’école et à réfléchir, en équipe, à des pistes d’amélioration. En FWB, par exemple, cette démarche réflexive a d’abord séduit de nombreux enseignants qui se sentaient enfin consultés. Cependant, lors des réunions d’élaboration des plans de pilotage, ils se sont vite rendu compte que leur marge de manœuvre était très limitée et que l’accent était mis avant tout sur la responsabilisation individuelle permettant ainsi d’évincer toute question sur les structures du système éducatif. Tout facteur contextuel est donc évacué et seul compte l’effet que l’enseignant peut avoir sur ses élèves. Par conséquent, on ne remettra pas en question le financement de l’éducation, le quasi-marché scolaire, les normes d’encadrement, les conditions de travail de nombreux enseignants, …

Ainsi, tout comme Nathalie Mons l’observait déjà en 2008 : « à travers ce croisement croissant des contrôles sur l’individu et sur l’équipe, semble se dessiner un double mouvement de responsabilisation de l’enseignant : il est de plus en plus jugé à la fois à titre individuel en tant que responsable d’une classe et comme partie prenante d’une équipe pédagogique » (Mons, 2008, p. 115).

Dans de nombreux pays, cette responsabilisation accrue, assortie d’évaluations et de sanctions, entraine un sentiment de déprofessionnalisation, une perte de confiance et place les enseignants dans un stress permanent les amenant à adopter des conduites d’évitement ou de fuite face aux prescriptions institutionnelles.

Conséquences sur les conditions d’apprentissage des élèves 

Ces politiques axées sur les résultats sont assez néfastes pour les enseignants, mais peuvent-elles contribuer à l’amélioration des performances et des conditions d’apprentissage des élèves ?

Tout d’abord, comme nous l’avons souligné précédemment, une des conséquences de cette gouvernance par les résultats est la focalisation sur les matières évaluées au détriment d’autres matières ou d’autres missions de l’école, ce qui affecte inévitablement l’apprentissage des élèves. Ensuite, ces derniers, tout comme leurs enseignants, ont le sentiment d’être évalués en permanence, ce qui engendre beaucoup de stress. Enfin, la recherche tend à prouver que « les pratiques d’entraînement intensif ne permettent pas aux élèves de réaliser un véritable apprentissage à long terme ni d’acquérir tous les contenus et compétences inscrites dans les plans d’études (créativité, autonomie, etc.) » (Yerly, 2017, p. 134)

Des inégalités renforcées

Une autre dérive du pilotage par les résultats nous semble très préoccupante. En effet, pour atteindre les objectifs assignés à l’établissement scolaire, des pratiques stratégiques ont émergé, entre autres, dans certains états des États-Unis où une accountability dure est appliquée. Ainsi, afin d’éviter une diminution de la moyenne de la classe ou de l’école, certains élèves sont écartés, en cours d’année, des échantillons utilisés pour la reddition des comptes. Cet écartement se fait soit par le « placement » en éducation spécialisée, soit par le recours au redoublement. Ce dernier procédé « permet de retarder le moment de passation de l’épreuve pour les élèves les moins performants. Pour les épreuves présentées en dehors de la scolarité obligatoire, cette pratique peut d’ailleurs contribuer à écarter définitivement cette catégorie d’élèves en stimulant l’abandon scolaire » (Rozenwajn, 2017, p. 110). Il n’est malheureusement pas étonnant d’apprendre que ces deux « stratégies » touchent majoritairement des élèves venant de minorités afro-américaines ou hispaniques et des élèves de milieux socio-économiques plus défavorisés.

Une autre pratique accentuant les inégalités est également mise en exergue par la recherche (Adamson, 2017, p.96-98 ; Rozenwajn et Dumay, 2014, p.118) : la gestion stratégique de l’hétérogénéité de la classe. Les élèves sont en effet classés sur base des résultats aux épreuves externes antérieures en trois catégories : les cas sûrs, les cas nécessitant une attention particulière et les cas désespérés. Dès lors, les enseignants orienteront davantage leur attention vers les « bubble kids » : les élèves certes faibles mais susceptibles de réussir les épreuves externes. Par conséquent, les deux autres catégories d’élèves seront moins soutenues tout au long de l’année. Les « cas sûrs » réussiront sans grand problème, les « cas désespérés » seront poussés vers la sortie. Cette politique de reddition des comptes accentue donc les inégalités de traitement entre élèves.

Un marché scolaire exacerbé

Dans certains pays, les établissements scolaires sont classés selon leurs résultats aux épreuves externes et ces classements sont publiés dans différents médias. Cette publication, dans une logique néolibérale, permet aux parents de choisir la « meilleure » école en consommateurs libres sur un marché scolaire exacerbé. Par ailleurs, les écoles, placées en concurrence, sont tentées de se montrer sous leur meilleur jour afin d’attirer les familles. Cette quête d’image positive renforce la pression qui pèse sur les enseignants et affecte le climat des relations internes entre collègues. En effet, lors d’évaluations collectives, l’équipe pédagogique est amenée à analyser les performances de l’école et à dégager les points faibles et les mauvaises performances de l’équipe, en général, et de certains enseignants, en particulier. Ces derniers sont alors sommés de justifier leurs résultats surtout s’ils risquent de faire baisser les performances moyennes de l’école et donc de ternir sa réputation (Maroy, 2021, p. 237).

Afin d’être les meilleures, certaines écoles ont recours, une nouvelle fois, à une sélection des élèves. Ainsi, dès l’inscription, tout est mis en œuvre pour attirer et retenir les « bons » élèves tandis que sont exclus ceux qui auraient tendance à faire baisser la moyenne de l’école. Cette politique de gouvernance par les résultats aboutit donc à un accroissement des ségrégations et à l’augmentation du nombre d’écoles dites « ghetto ».

Cette logique de marché scolaire est en fait un des premiers facteurs d’inégalités entre élèves. On peut en effet observer, de manière générale, que les pays où ce marché est le plus prégnant (libre-choix des parents, concurrence entre écoles, …) sont aussi les pays où les écarts de performances entre élèves « favorisés » et « défavorisés » sont les plus grands (Hirtt, 2020). La Belgique est d’ailleurs, avec la France et le Luxembourg, la championne en termes d’inégalités. Cependant, les contrats d’objectifs n’auront que très peu d’influence sur la réduction de celles-ci si des mesures structurelles ne sont pas mises en œuvre de manière volontariste.

Des objectifs purement managériaux

Tout comme Christian Maroy l’affirmait au terme de son enquête sur la GAR au Québec, cette gouvernance axée sur les résultats « nous semble en définitive une politique dont les effets négatifs tendent à déborder les effets supposés d’amélioration des apprentissages et de réussite des élèves » (Maroy, 2021, p. 259). Ses effets indésirables, tant sur les enseignants que sur les élèves, sont importants et les objectifs d’efficacité, d’équité et d’efficience ne semblent pas atteints. Alors comment expliquer un tel engouement politique pour de tels dispositifs ?

L’accountability semble, tout d’abord, un moyen efficace d’aligner les programmes officiels et les pratiques concrètes en classe, ce qui a pour conséquence directe d’homogénéiser les pratiques, de limiter l’autonomie des enseignants et donc de mieux contrôler ceux-ci. Les résultats obtenus aux évaluations internes ou externes permettent quant à eux de comparer aisément les différents établissements scolaires entre eux et de mettre en évidence les écoles en écart de performance. Enfin, « dans le cadre des contraintes budgétaires imposées par la plupart des états pour répondre aux difficultés, les dispositifs d’évaluation externes semblent apparaitre comme une solution peu coûteuse en comparaison avec d’autres mesures susceptibles d’améliorer la qualité de l’enseignement, comme la réduction du nombre d’élèves par classe par exemple. » (Rozenwajn, 2017, p. 118). Cette dernière hypothèse expliquerait donc pourquoi les raisons structurelles sont systématiquement écartées lors de l’élaboration des plans de pilotage faisant ainsi porter principalement le poids de la réussite scolaire par les enseignants.

Les valeurs charriées par cette nouvelle gouvernance, basée sur une responsabilisation accrue des enseignants, sont à l’extrême opposé de ce que l’Aped prône pour l’École. « Les enseignants n’ont pas besoin qu’on multiplie à l’excès les batteries de tests standardisés. Qu’ils soient formatifs ou certificatifs, ces tests doivent rester des instruments permettant aux enseignants d’évaluer leurs pratiques et de faire progresser leurs élèves. Ces évaluations ne peuvent avoir pour objectif de classer les établissements en renforçant le marché scolaire et la compétition. […] Mais sans moyens supplémentaires, il est fort à craindre que les enseignants s’épuiseront et subiront un accroissement de la pression et du stress lié à la crainte de ne pas atteindre les objectifs fixés » (Aped, 2020, p. 118).

Références

Adamson F., « Les politiques éducatives aux États-Unis », Revue internationale d’éducation de Sèvres, n°76, décembre 2017.

Aped, Memorandum « Ambition et équité pour l’éducation », février 2020.

Cattonar B. et Dupriez V., « Recomposition des professionnalités et de la division du travail enseignant en situation d’obligation de rendre des comptes. Le cas des professionnels de l’éducation en Belgique francophone », Éducation et Société, n°43, 2019, pp.25-39.

Dutercq Y. et Maroy C, Professionnalisme enseignant et politiques de responsabilisation, De Boeck Supérieur, 2017.

Hirtt N., « L’inégalité scolaire ultime vestige de la Belgique unitaire ? », étude réalisée par l’Aped, mars 2020, https://bit.ly/3rChK7h

Maroy C., L’école québécoise à l’épreuve de la gestion axée sur les résultats, éd. Hermann – Les Presses de l’Université de Laval, 2021.

Mons N., « Autonomie et contrôle du travail enseignant – Une enquête dans les pays européens », Revue internationale d’éducation de Sèvres, n°48, septembre 2008, pp. 109-117.

Mons N., « Les effets théoriques et réels de l’évaluation standardisée », Revue française de pédagogie, n°169, octobre-décembre 2009.

Rozenwajn E. et Dumay X., « Les effets de l’évaluation externe sur les pratiques enseignantes : une revue de la littérature », Revue française de pédagogie, n°189, octobre-décembre 2014.

Rozenwajn E., « Évaluations externes et pratiques enseignantes : effet miroir ou miroir magique ? », Professionnalisme enseignant et politiques de responsabilisation, De Boeck supérieur, 2017, pp. 105-119.

Yerly G., « Quel impact des politiques de responsabilisation douce sur les pratiques enseignantes ? », Professionnalisme enseignant et politiques de responsabilisation , De Boeck supérieur, 2017, pp. 121-141.

  1. Décret de la Communauté française du 2 juin 2006 relatif à l’évaluation externe des acquis des élèves de l’enseignement obligatoire et au certificat d’études de base au terme de l’enseignement primaire. Moniteur belge, 23 août 2006, p.41954.
  2. Ces sanctions sont présentes dans le décret « plan de pilotage » du 19 juillet 2017, dans l’Avis n°3, feuille de route du Pacte, et dans l’avant-projet de décret mettant en place un mécanisme d’évaluation des personnels de l’enseignement.

 

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