De privatisering van de financiering van het openbaar onderwijs in de VS verloopt via twee pijlers: onderwijscheques (dat is overheidsgeld aangewend om plaats te kopen in privé-scholen); en onderwijsmanagementorganisaties (privé-bedrijven die staatsscholen beheren met de bedoeling winst te maken). In dit artikel maak ik hiervan een analytische beschrijving en ga ik dieper in op vergelijkingen met vormen van privatisering in het Brits schoolsysteem en de gevolgen daarvan.
Volgens Michael Barber, toenmalig hoofdadviseur bij het ministerie van Onderwijs in de New Labour-regering,
“moeten we ons afvragen waar we de energie, de kennis, de verbeelding, de vaardigheden en de investeringen zullen vinden om de immense uitdaging van de onderwijshervorming aan te gaan in de komende tien jaar. Want de vooruitgang in het onderwijs in de twintigste eeuw was grotendeels te danken aan de openbare sector. (…) Eind vorige eeuw was men steeds minder tevreden met het bestaande systeem en het hele erfgoed werd aangevochten door een groeiende en dynamische privé-sector, met name in de VS.” (Barber 2001, p. 39).
Onderwijscheques
Onderwijscheques zijn een idee van Milton Friedman, van midden de jaren ’50. In de jaren ’60 kwam een eerste onderwijscheque-programma tot stand in de VS, in Virginia, waardoor blanke studenten toegang kregen tot privé-scholen en niet meer naar openbare scholen hoefden waar ook zwarte leerlingen zaten (Lowe 1996). Zo werden onderwijscheques meteen gelinkt met het probleem van de rassengelijkheid, wat nog altijd centraal staat in het debat rond de onderwijscheques. De idee vond weinig bijval in de jaren ’60 en ’70, een tijd van grote verwachtingen rond de progressieve onderwijshervormingen waarmee de staat de sociale ongelijkheid te lijf ging. In de jaren ’80 raakte heel die hervorming in een crisis, de opkomst van het neoliberalisme creëerde politieke ruimte voor de idee van de onderwijscheques, die aan de man gebracht werden onder het mom van “meerkeuzeprogramma’s”. Na de omverwerping van Allende ging in Chili een experiment met onderwijscheques van start, in de jaren ’80, onder Pinochet (Carnoy 1996). In de VS kwam het keerpunt met het verschijnen van het boek Politics, Markets and America’s Schools van Chubb en Moe, in 1990. Het boek werd opgehemeld in de media en leidde tot een hevige campagne ten gunste van de onderwijscheques.
Dit soort onderwijsprogramma’s krijgt de steun van tal van machtige rechtse stichtingen (zoals de Bradley Foundation, de Heritage Foundation en de Landmark Legal Foundation), die een leidende rol spelen in de aanval van de conservatieven tegen de openbare diensten (Miner 2003). (De Bradley Foundation is de belangrijkste rechtse geldschieter van het onderwijs; de stichting schonk 1 miljoen dollar aan Charles Murray om mee te schrijven aan The Bell Curve). Milde gever nummer één was John Walton, erfgenaam van het Wal-Mart-vermogen. Nauw verwant met die stichtingen zijn de for-profit onderwijsbedrijven, voor wie die cheques een vorm van inkomsten zijn.
Het eerste programma dat van start ging, was het Milwaukee Parent Choice Program, in het schooljaar 1990-’91 (Miner 1996). Het was meteen ook het omvangrijkste programma en daarom ga ik er hier dieper op in. In 2003-’04 staan er in Milwaukee 13.419 scholieren (op een totaal van 120.500) ingeschreven in 106 privé-scholen in het Wisconsin’s Milwaukee Parental Choice Program (Borsuk 2003). Het Milwaukee-programma staat open voor gezinnen met een inkomen dat 175% onder de armoedegrens ligt en lager. De cheque dekt al het schoolgeld van de privé-school. Met andere woorden, privé-scholen kunnen niet méér vragen dan wat de staat aanbiedt met de cheque. In 2003-4 is die cheque 5.800 dollar waard. Dat is zelfs meer dan het schoolgeld in sommige privé-scholen (omdat de leraars er minder betaald krijgen) maar de scholen verwijzen naar uitgaven voor oude kerkelijke gebouwen om zoveel mogelijk geld binnen te rijven. (Peterson 2003).
Wie zich het eerst aandient, raakt het eerst binnen in het onderwijscheque-programma van Milwaukee. Als er meer kandidaten dan plaatsen zijn, moet er om geloot worden, zo schrijft de wet voor (dat geldt ook voor leerlingen van overbevolkte openbare specialisatie-scholen, de zogenaamde magneetscholen). Maar dat is nog nooit gebeurd in het onderwijscheque-systeem want te veel inschrijvingen zijn er nog niet. Dit betekent evenwel niet dat de scholen die het systeem van onderwijscheques volgen, hun studenten niet selecteren. De wet verhindert elke discriminatie van leerlingen met een achterstand of die Engels leren als tweede taal maar in de praktijk verlenen die scholen dat soort leerlingen geen enkele steun: ze kunnen zich wel inschrijven maar ze krijgen geen hulp. Sommige van die scholen stellen categorieën op van leerlingen aan wiens noden ze niet kunnen voldoen, zoals leerlingen met twee of meer jaar leesachterstand. Een andere manier van selecteren is leerlingen die een schorsing oplopen of zich niet gedragen, de raad te geven op te hoepelen. Omdat de staat daar geen cijfers van bijhoudt, weet men niet hoe ver dit reikt maar uit wat je her en der hoort, kun je opmaken dat het wel degelijk ver reikt (Peterson 2003).
Confessionele scholen konden aanvankelijk niet toetreden tot het Milwaukee onderwijscheque-programma maar in 1995 stemde de wetgevende macht van de staat Wisconsin een wet om het programma uit te breiden naar confessionele scholen (wat overigens pas werd toegepast toen de rechtbank besliste dat dit geen overtreding betekende van de grondwettelijke scheiding tussen kerk en staat). Tegen 2000-1 ging 63% van de leerlingen van het Milwaukee onderwijscheque-programma naar confessionele scholen (Rethinking Schools 2001).
Een bijzonder belangrijk keerpunt in het hele debat rond de overheidsfinanciering van confessionele scholen was toen het opperste gerechtshof van de VS op 27 juni 2002 besliste dat het onderwijscheque-systeem in Cleveland ook confessionele scholen kon financieren (Miner 2002a). De rechters oordeelden met een meerderheid van 5 tegen 4 dat ook al ging meer dan 99% van de onderwijscheque-leerlingen in Cleveland naar confessionele scholen, er wel degelijk een niet-confessioneel alternatief voor handen was; het ging om een individuele keuze en dus vormde het programma geen inbreuk op de grondwet. Het vonnis vormde ook in andere staten een aanzet om confessionele scholen te subsidiëren: het kwam herhaaldelijk tot een federaal rechtsgeding tegen het 1875 Blaine Amendment van de grondwet, dat door meer dan 35 staten was aangenomen en dat het verbod op staatshulp voor confessionele instellingen versterkte.
De voorstanders van het systeem met onderwijscheques in de VS volgden twee uiteenlopende strategieën om aan bijval te winnen. De eerste manier is de term “cheque” te vervangen door “keuze”. Ouders hebben meestal weinig schoolkeuze in de VS en de onderwijscheque-programma’s kunnen voorgesteld worden als een uitbreiding van de democratie, in consumententermen gesteld. Natuurlijk is dat een klassen- en rassenopvatting over democratie. Wat het concept “keuze” zo aantrekkelijk maakt, is de uiteenlopende dubbelzinnigheid ervan. Het concept appelleert aan twee tegengestelde sociale belangen.
Enerzijds spreekt het de arme en zwarte gemeenschap aan. Voor hen lijkt het alsof die meerkeuzeprogramma’s de onderwijsachterstand zullen wegwerken doordat ze nu weg geraken uit de vuilbakscholen voor armen en zwarten en terecht kunnen in blanke scholen voor de middenklasse. Dit is de tweede strategie die voorstanders van het cheque-systeem volgen. Ook hier dient Milwaukee als voorbeeld. Openbare scholen zijn grotendeels zwarte scholen, privé-scholen zijn overheersend blank. Zowat 61% van de leerlingen in openbare scholen zijn Afro-Amerikanen. In de top drie van de katholieke middelbare scholen zitten tussen de 4% en de 5% Afro-Amerikaanse studenten.
Tegenstanders zien het aspect van de sectorale gelijkheid als een tactische zet om de onderwijscheque-programma’s ingang te doen vinden en vervolgens te veralgemenen: dat zou voordelig zijn voor blanke gezinnen uit de middenklasse, die zo kunnen ontsnappen aan scholen met overwegend armen en etnische minderheden en die met overheidsgeld een plaats in privé-elitescholen kunnen kopen.
Ondanks vurige campagnes voor de onderwijscheques lopen er momenteel slechts drie programma’s met onderwijscheques. Het Milwaukee-programma financiert 13,419 studenten in 2003-4, Cleveland begon met een gelijkaardig maar kleinschaliger programma in 1995 en Florida heeft een pilootprogramma voor zo’n 50 studenten, dat in 1999 van start ging. Verder zijn er drie pogingen geweest om de onderwijscheques te institutionaliseren in heel de staat, in Oregon, California en Colorado. Ze werden ter stemming voorgelegd en telkens weggestemd bij grote meerderheid van zowat 2 tegen 1. De ‘cheque-oorlogen’ wekten een hevige oppositie bij de onderwijsbonden en in de gemeenschappen. De campagne tegen Proposition 174 (onderwijscheque-voorstel in California, 1993), die gewonnen werd met 70 tegen 30%, kostte de Lerarenvereniging van California zo’n 16 miljoen dollar en nog eens miljoenen aan andere gemeenschapsverenigingen. De tegenstand kwam van de sociaal achtergestelde gemeenschappen die zogezegd voordeel zouden halen bij de onderwijscheques, ook van de zwarte gemeenschap (bijvoorbeeld Marable 2002). Een tekenend voorbeeld is dat van Annette ‘Polly’ Williams, een Afro-Amerikaanse vertegenwoordigster van de Democratische Partij in Wisconsin, die een van de sponsors was van het Milwaukee Parent Choice Program. Zij werd naar voor geschoven bij de lancering van het boek van Chubb en Moe in 1990. Precies het gebruik van de onderwijscheques om confessionele scholen te financieren, maakte dat Annette (Polly) Williams zich openlijk distantieerde van de pro-cheque-campagne van 1999:
De conservatieven hebben van mij hun uithangbord gemaakt zolang ik hun zaak leek te verdedigen. Nu ben ik uit de gratie gevallen. Ze willen religieuze scholen met belastingen financieren. Zwarten en armen worden gebruikt om hen te wettigen als een machtsgroep. (geciteerd in Rethinking Schools 2001, p. 2).
De onderwijscheque-programma’s beweren dan wel in het voordeel te zijn van leerlingen met een achterstand, er is maar weinig bewijs dat dit ook zo is. Dat komt omdat de privé-scholen waar zo’n cheque-programma loopt, niet gebonden zijn door het soort reglementen dat geldt in de openbare scholen. Ze zijn niet verplicht informatie te verstrekken over hoeveel leerlingen er slagen, hoeveel er geschorst of uitgesloten worden. Zij hoeven niet aan te geven hoe de schoolbevolking etnisch is samengesteld. Zij hoeven geen verplichte tests af te nemen. Zij hoeven geen erkende leraars aan te stellen of hetzelfde niveau van speciaal onderwijs te bereiken of tweetalige ondersteuning te geven zoals in openbare scholen. In Milwaukee werd meer dan 156 miljoen dollar uitgegeven in de twaalf jaar dat het cheque-programma er nu loopt en toch zijn er nergens gegevens te vinden over de resultaten.
Organisaties voor Onderwijsmanagement
Education Management Organisations (EMO’s) zagen het licht in de jaren ’90, toen de neoliberalen een offensief inzetten tegen overheidsgeld voor openbare diensten, wat op vlak van het onderwijs makkelijker was omdat het management al was doorgeschoven naar de scholen zelf. Het onderwijs in de VS vertoont twee kenmerken die ervoor zorgden dat zich EMO’s konden ontwikkelen. Het onderwijs is er heel erg gedecentraliseerd. De zowat 15.000 schooldistricten kunnen elk zelf beslissen of ze hun scholen uitbesteden. (Fitz en Beers 2001). En er is een groeiende markt met aanzienlijk kapitaal dat geïnvesteerd wordt in bedrijven die for-profit scholen beheren. Met daarnaast een sector van financiële instellingen die gespecialiseerd zijn in fondsenwerving voor onderwijsbedrijven, naar het voorbeeld van de veel grotere markt van de gezondheidszorg.
In het schooljaar 2003-4 runnen 47 bedrijven 417 scholen in 24 staten en in het district Columbia (Molnar, Wilson en Allen, 2003). Naar schatting 4% van de leerlingen van het openbaar onderwijs zal tegen 2005 in scholen zitten die gerund worden door EMO’s.
Die EMO’s werken op twee manieren (Molnar, 2001). Ofwel krijgen ze een contract aangeboden door een schooldistrict om het management van de openbare scholen op zich te nemen. Dat zijn de ‘contractscholen’. Ofwel beheren de EMO’s bepaalde openbare scholen volgens een charter – een rechtstreeks charter of onder contract van de charterhouders. Deze zogenaamde charterscholen vormen het grootste deel van de EMO-activiteiten. Zij maken 74% uit van alle openbare scholen met privé-bestuur (Molnar, Wilson en Allen, 2003).
Het eerste for-profit bedrijf dat een openbare school runde, was Education Alternatives Inc. (EAI). In 1992 kreeg EAI een contract voor het beheer van negen openbare scholen in Baltimore (Nelson, 1997). Twee jaar later een contract voor alle scholen van Hartford. De grootste EMO is Edison, dat zijn eerste vier scholen opende in 1995. Hun strategie bestond erin contracten binnen te rijven van schooldistricten terwijl andere EMO’s zich vooral concentreerden op for-profit charterscholen. In 2000 beheerde Edison 113 scholen in 21 staten en in het district Columbia.
Volgens Education Week (6 augustus 2003) waren er in januari 2003 2,700 charterscholen in 36 staten en in het district Columbia. Charterscholen kun je onderverdelen in drie soorten (Bastian, 1996):
Bestaande openbare scholen die door leraars, ouders en gemeenschappen omgevormd werden tot charterscholen. Ze behoren tot een schooldistrict en werken meestal binnen de bestaande regelgeving en vakbondsbepalingen. Ze hebben niet noodzakelijk een apart wettelijk ‘charter’.
Nieuwe scholen die opgezet zijn binnen het staatsscholensysteem maar beheerd worden volgens een speciaal ‘charter’ met het district of de staat. Zij werken eerder onafhankelijk en kunnen bepaalde regelgevingen naast zich neerleggen.
Nieuwe scholen beheerd door een privé-bedrijf. Zij kunnen wettelijk deel uit maken van het staatsscholensysteem onder contract bij een district of een staat, maar ze vallen niet onder dezelfde regelgeving en mechanismen van aansprakelijkheid. (Bulkley en Fisler, 2002). De helft van de staten laten hun charterscholen toe zich te onttrekken aan de regelgeving in verband met collectieve onderhandelingen, lerarendiploma’s en het lesprogramma.
De beweging voor de charterscholen heeft drie verschillende sociale, politieke en educatieve grondslagen, die grotendeels overeenstemmen met de drie categorieën van charterscholen:
Charterscholen die ontstaan zijn uit de wil om het openbaar onderwijs zo te herstructureren dat scholen nieuwe initiatieven kunnen nemen. Meestal om tegemoet te komen aan de noden van leerlingen met leerachterstand en vaak onder invloed van de beweging voor controle vanuit de gemeenschap. Die scholen werden opgericht op basis van een bepaalde educatieve filosofie (bv. Montessori, Coalition of Essential Schools) of door een bepaalde studentenbevolking (vb. jongeren die hun middelbare school niet afmaakten) of bepaalde gemeenschappen (vb. Native Americans). Zo is Jingletown een progressieve non-profit charterschool in Oakland die vooral ten dienste staat van de Latino-gemeenschap, er de cultuur van weerspiegelt en onder controle staat van de gemeenschap. (Rethinking Schools, 2001).
– Charterscholen die kwaliteitsonderwijs willen bieden aan een elite.
– Charterscholen die winst willen maken en eigenlijk op weg zijn naar het onderwijschequesysteem.
Bastian legt acht criteria aan om charterscholen te beoordelen. (Bastian, 1996):
– Versterkt of verzwakt de charterschool het openbaar onderwijs in zijn geheel?
– Kan men het project elders overnemen?
– Is de school niet sectair?
– Beantwoordt ze aan noden waar de bestaande openbare scholen niet aan voldoen?
– Kan ze publiekelijk aansprakelijk gesteld worden?
– Wordt ze beheerd door een plaatselijke schooldirectie? [zou ze, in Britse context, deel uitmaken van een LEA[[Lokale onderwijsoverheid]]?]
– Kent ze dezelfde financiering en arbeidsomstandigheden als de openbare scholen?
– Vormt ze een pilootschool waarvan de impact op de scholen in de omgeving zal geëvalueerd worden?
(zie in bijlage een rapport over twee tegengestelde charterscholen: Casey, 2000)
Openbare charterscholen vormen de groeipool van EMO’s omdat ze minder onderhevig zijn aan de regelgeving van een schooldistrict op het vlak van lesprogramma’s, pedagogie en personeel. Van de zowat 2.073 charterscholen in 2000 werd 15 à 20% gerund door EMO’s, dat zijn er 300 à 400 (Molnar 2001). De verspreiding is ongelijk, in sommige steden is er een grote concentratie. In Michigan wordt 72% van de charterscholen gerund door for-profit bedrijven.
De categorieën charterscholen en de rol van de EMO’s kan als volgt worden samengevat:
Charterscholen en EMO’s
3 soorten charterscholen en 2 soorten EMO-contracten
charterscholen
organisaties voor onderwijsmanagement
charterscholen die uit zijn op hervorming
charterscholen voor een elite
privé-charterscholen for-profit
openbare scholen onder contract
Wat de EMO’s claimen
Men beweert dat scholen die gerund worden door EMO’s, meer vernieuwing brengen, meer aansprakelijk zijn, betere resultaten voorleggen en een stimulans betekenen voor het openbaar onderwijs. Wat is daar van aan?
Vernieuwing in de manier van lesgeven
Volgens Molnar (2001) belooft elk for-profit onderwijsbedrijf nieuwe onderwijsmethodes en lesprogramma’s. Bulkley en Fisler (2002) noteren dat er weinig onderzoek is naar pedagogische methodes in de charterscholen (zowel for-profit als non-profit). Molnar wijst erop dat sommige van de zogenaamde vernieuwingen in scholen gerund door EMO’s voor iedereen voorhanden zijn en ook elders wijd verspreid zijn (vb. de succes-voor-iedereen leesmethode) terwijl andere vernieuwingen eerder twijfelachtig zijn (vb. Direct Instruction).
Aansprakelijkheid
Charterscholen moeten zich in principe verantwoorden tegenover de gemeenschappen waar ze voor zijn opgezet maar EMO-scholen hebben eerder de neiging het plaatselijke beheer onderuit te halen, en wel op twee manieren. Ten eerste staan ze onder controle van nationale bedrijven, wat betekent dat de beslissingen honderden kilometers verderop worden genomen. Ten tweede zijn die bedrijven uit op schaalvoordeel om zoveel mogelijk winst te maken: dat leidt tot een standaard financiering, wat ten koste gaat van de lokale belangen (Molnar 2001).
Impact op het systeem van openbare scholen
Er is geen bewijs dat charterscholen (al dan niet for-profit) laboratoria zijn voor vernieuwing van de openbare scholen of een structuur bieden om dit mogelijk te maken (Molnar 2001, Bulkley en Fisler 2002). Verschillende EMO’s hebben lesprogramma’s in eigendom die ze vanuit commerciële overwegingen niet kunnen delen. Er is echter wél bewijs dat zo’n scholen op een oneerlijke manier geld afhandig maken van de normale staatsscholen (Education Week, 6 augustus 2003). Ladd (2001) wijst erop dat onderzoek belangrijke verschillen aantoont in het toelatingsbeleid van for-profit en non-profit charterscholen. De for-profit scholen hadden aanzienlijk minder studenten met speciale noden of die recht hadden op gratis of goedkopere maaltijden. Ladd besluit daaruit dat het onderzoek de vrees bevestigt dat winstgerichte EMO’s zullen proberen zo weinig mogelijk studenten aan te trekken die hen meer kosten.
Resultaten
Molnar (2001) argumenteert dat er geen onafhankelijk bewijs is om de bewering te staven dat EMO-scholen een hoger niveau bereiken maar wel dat de EMO’s er alle belang bij hebben hun successen te overroepen. Zijn mening wordt ondersteund door een uitgebreid rapport van de United States General Accounting Office (2002), dat besluit dat er onvoldoende bewijs was om de doeltreffendheid aan te tonen van de privé-onderwijsinstellingen die zij onderzochten. Een recente studie over tien Edison-scholen, in opdracht van de National Education Association en uitgevoerd door het Evaluation Center van de Western Michigan University kwam tot de bevinding dat Edison-scholen dezelfde of iets mindere resultaten behaalden als vergelijkbare openbare scholen (Miner 2002b). Een aantal contracten van Edison werden ingetrokken, in Wichita, Dallas en San Francisco, vanwege de slechte resultaten.
Als je ziet welke problemen de EMO’ stellen, vraag je je af hoe ze toch aantrekkingskracht uitoefenen op de schooldistricten. Miner vindt “het antwoord gedeeltelijk in het intensieve lobby-werk en de politieke connecties van de voorstanders van de privatisering” (2002b, p17). Een tweede oorzaak, in een context van de groeiende overheersing van de marktideologie ten nadele van de financiering van de openbare diensten, is dat plaatselijke politici en ambtenaren de dingen liever snel afhandelen en de verantwoordelijkheid op anderen afschuiven.
Rentabiliteit
Investeren in for-profit schoolbedrijven doet men natuurlijk om winst te maken, meteen of later, en niet alleen winst maar méér winst dan men zou kunnen halen uit andere investeringen. Een duidelijk bewijs daarvoor is er vooralsnog niet. Molnar (2001) citeert een overzicht van het Centre for Education Research, Analysis and Innovation van 21 for-profit onderwijsbedrijven. Vijf ervan waren winstgevend maar de cijfers van vier daarvan kwamen van de bedrijven zelf en vier van de vijf waren ofwel kleinere bedrijven of bedrijven waar de EMO slechts een klein deel uitmaakte van het geheel. Een rapport van 9 juli 2003 van Eduventures, analisten van de VS-onderwijsmarkt, heet “Overvloed van uitbreidingsinvesteringen in de privé-sector” (Gallagher 2003) maar de sector omhelst heel de onderwijsbusiness, ook de bijzonder winstgevende e-learning sector.
De ervaring van de EMO’s geeft geen aanleiding tot optimisme. Education Alternatives Inc. (EAI) was het eerste bedrijf dat een openbare school ging runnen. John Golle, hoofd van EAI, beweerde dat zijn bedrijf openbare scholen kon beheren voor hetzelfde bedrag en toch de resultaten kon opdrijven én winst zou maken. In het voorjaar van 2002 zat het bedrijf, dat ondertussen Tesseract Group Inc. heette, diep in de schulden en vandaag is het failliet (Miner 2002b). Edison is vandaag veruit de grootste EMO. Het bedrijf zei dat het duizend for-profit scholen zou oprichten maar ondertussen runt het alleen nog openbare scholen (Rethinking Schools 2001). In augustus 2002 kondigde Edison een verandering van strategie aan, van uitbreiding naar verankering (Molnar, Wilson en Allen 2003). In 2002 runde het 136 scholen in 22 staten en het district Columbia. Maar sinds de oprichting in 1992 leed het een verlies van meer dan 233 miljoen dollar. In 2003 zou het voor het eerst winst hebben gemaakt als gevolg van een verschuiving naar naschoolse opleiding. Times Educational Supplement (Phillips 2003) heeft het over een “bitter-ironische wending” wanneer Edison in november 2003 verkocht wordt aan het openbaar pensioenfonds van de staat Florida, voor 182 miljoen dollar. 49% van het fonds bestaat uit het spaargeld van leraars uit Florida. Edison heeft nauwe banden met de Republikeinen, ook met gouverneur van Florida, Jeb Bush.
Investeerders moeten oordelen of de mogelijke rentabiliteit van for-profit onderwijsbedrijven zwaarder doorweegt dan de politieke risico’s. Leeds Weld, een van de belangrijkste managers van privé-fondsen die zich toeleggen op Knowledge Service Industries, kondigde onlangs aan dat hij daar niet langer in wil investeren: “Leeds Weld ziet bedrijven die de privatisering van het onderwijs beogen niet langer als een mogelijkheid tot groei op lange termijn, wat een voorwaarde is om zo’n risico’s te nemen.” (persbericht van de Service Employees International Union, 14 augustus 2003).
De kapitaalmarkt van het onderwijs
Toch trekt het vooruitzicht op een winstgevende onderwijsmarkt nog altijd investeerders aan. Cruciaal in de privatisering van openbaar onderwijs in de VS is het ontstaan van een kapitaalmarkt en van een sector van financiële instellingen die risicokapitaal zoeken en kanaliseren. Het rapport van Eduventures van 9 juli 2003 stelt:
De visie op een onderwijsindustrie met overheidsgeld – onderwijs dus als een sector van de economie vergelijkbaar met gezondheidszorg, diensten of financiële instellingen, met honderden openlijk commerciële bedrijven – begint met startkapitaal en risicokapitaal dat dient als een katalysator voor industriële groei. Ondernemende nieuwe bedrijven en initiatiefrijke onderwijsoplossingen kunnen alleen op de markt gedijen als ze een stevige kapitaalbasis hebben waarop ze kunnen groeien. (Gallagher 2003)
Een van de scheppende krachten op die kapitaalmarkt is de NewSchools Venture Fund (nieuwe-scholen-durffonds). Het bedrijf beschrijft zich zelf als een “filantropisch durfbedrijf”, een “bemiddelaar met toegevoegde waarde voor institutionele stichtingen en individuele contribuanten” en als “onderwijsondernemers” (NewSchools 2003). Kapitaal is van levensbelang maar zowel de “wereld van het durfkapitaal” als de “wereld van de stichtingen” staan ongemeen zwak. (p. 5). Sinds 2002 is de risicokapitaalmarkt van het for-profit onderwijs in mekaar geklapt en de wereld van de stichtingen kreeg het hard te verduren door de daling van de beurs. En dus speelt het NewSchools Venture Fund een sleutelrol in het vinden van
investeerders die hogere risico’s willen nemen voor winst in een vroeg stadium of van non-profit investeerders. Bij die laatste zit de Bill and Melinda Gates Foundation. In een perscommuniqué van 30 juni 2003 kondigde de stichting aan dat ze 22 miljoen dollar investeerde in de NewSchools Venture Fund voor systemen van charterscholen die gerund worden door non-profit EMO’s. Vijf EMO’s zouden elk 20 scholen oprichtten. In totaal heeft de Gates Foundation meer dan 100 miljoen dollar gestoken in charterscholen.
In de publicatie Theory of Change (NewSchools 2003) zet NewSchools de redenering achter zijn project duidelijk uiteen. “Voor NewSchools moeten de competenties van de 21ste eeuw twee brede onderwijsthema’s laten samenvloeien: rechtvaardigheid en competitiviteit.” Die rechtvaardigheid ligt voor hen in de gelijke toegang tot “een goede opleiding”. Competitiviteit verwijst naar onderwijs “dat een competente bevolking opleidt, wat essentieel is om de VS hun voorhoederol in de globale economie te laten blijven spelen.” (p. 3). Dit is een modelverschuiving van een veertigjarige cultuur van meegaandheid naar een cultuur die resultaten wil zien. “Financiering is nu gebonden aan resultaten.” (p. 3) Diegenen die het scenario wijzigen zijn de onderwijs-ondernemers. “Openbaar onderwijs is van nature uit bijzonder gekant tegen veranderingen. Daarom zijn er hervormingsgezinde individuen nodig uit de wereld van het onderwijs, de zakenwereld, de non-profit en de politiek die samen werken om sneller tot een verbetering te komen.” (p. 2) “Onderwijs-ondernemers zijn factoren van verandering die scherpzinnigheid in zaken combineren met ervaring in het onderwijs om tot een blijvende verandering te komen.” (p. 4) De rol van de staat in dit scenario is in de ring te blijven en een gunstig klimaat te scheppen dat succesvolle scholen alle vrijheid laat en falende scholen sanctioneert.
Een gecommercialiseerd schoolsysteem met meerdere inrichtende machten, uitgebouwd door, onder contract bij en onder controle van de staat
De combinatie van onderwijscheques en EMO’s behelst nog altijd een kleine minderheid van scholen in de VS maar heeft toch al in bepaalde zones het scholenlandschap hertekend zodat er een nieuwe definitie is ontstaan van wat een openbare school is. Aanhangers van de meerkeuzeprogramma’s en for-profit charterscholen vinden dat de beste definitie van een openbare school is: een school die in dienst staat van de gemeenschap. Maar wat we zien ontstaan, zijn plaatselijke commerciële schoolmozaïeken die door de plaatselijke staat worden uitgebouwd en gecontroleerd bij middel van contractverbindingen met verschillende inrichtende machten. Het meest uitgewerkte voorbeeld is Milwaukee.
In Milwaukee zitten er dit schooljaar (2003-4) 120.500 studenten. (volgende informatie komt van Borsuk, 2003.)
91,258 lln. gaan naar de hoofdschool, Milwaukee Public School (MPS); een lagere school, K-8, lager en hoger middelbaar.
13,419 lln. zitten in 106 privé-scholen, ook confessionele scholen, die deel uitmaken van het staatsproject Milwaukee Parental Choice Program.
2,595 lln. zitten in vijf scholen die een charter verkregen om te werken via de University of Wisconsin-Milwaukee.
852 lln. (of meer) gaan naar vijf scholen met een charter van de stedelijke overheid van de City of Milwaukee.
2,443 lln. gaan naar 11 “non-instrumentality” charterscholen. Zij hebben een contract met MPS (geld en een vergunning) maar hun personeel hangt niet af van MPS.
3,658 lln. gaan naar alternatieve, partner- en contractscholen die betaald worden door MPS om studenten op te leiden die het over het algemeen niet goed deden in gewone scholen.
Borsuk stelt:
Er duiken wijzigingen op in het ontstaan van tientallen scholen die een paar jaar geleden niet bestonden, sommige hele goeie, sommige meer dan twijfelachtig, vele met een onconventioneel aanbod of een ongekende aanpak maar allemaal krijgen ze geld van de staat. Eén resultaat is alvast een waaier van scholen waaruit de ouders van Milwaukee – vooral die met lage inkomens – kunnen kiezen, iets wat in heel de VS wellicht nergens anders bestaat. Zo’n 200 programma’s vormen nu een onderdeel van het MPS-systeem, tientallen ervan zijn opgezet als een alternatief voor de conventionele school.
Hoewel de lokale staat de belangrijkste promotor is, ontwikkelt de federale overheid van de VS nu een beleid dat een gunstige wettelijke basis en een financiële aanmoediging verleent als steun voor het systeem van onderwijscheques en voor de charterscholen, ook als dat for-profit scholen zijn. De begroting van het ministerie van Onderwijs voor 2004 houdt ook een rubriek ‘Expanded Options for Parents’ in (U.S. Department of Education, 2003). De bestaande wetgeving, bekend als “No Child Left Behind” (geen enkel kind raakt achterop), geeft ouders nu al het recht om hun kinderen te laten overschakelen van scholen met een laag niveau naar scholen met een hoog niveau. Maar veel schooldistricten bieden te weinig keuzemogelijkheden aan en ze voorzien dan maar budgetten voor belastingkrediet op schoolgeld en vervoerskosten naar privé-scholen. In totaal 320 miljoen dollar subsidies voor charterscholen om hun faciliteiten uit te breiden, inclusief het financieren van leningen om privé-investeringen aan te moedigen.
De mate waarin de rol van de staat veranderd is van onderwijsprovider tot regelaar van onderaannemingen, moet niet overdreven worden – de grote meerderheid van de Amerikaanse scholen staat nog altijd onder het beheer van verkozen schooldistricten. Toch vormt het schooldistrict van de stad Philadelphia een uitgewerkt voorbeeld van een opkomend uitbestedingsproces, een multiprovider systeem waarin de staat en de privé optreden als partners. Op 16 april 2003 kondigde de Commissie voor onderwijshervorming van Philadelphia zijn jongste plannen voor het openbaar onderwijs in het district aan:
Victory Inc. krijgt twee scholen in beheer, bovenop de vijf die het al runt.
Temple University krijgt één extra school toegewezen, bovenop de vijf die het al runt.
Foundations Inc. krijgt één school meer in beheer, bovenop vijf andere.
Het contract van Chancellor Beacon voor het beheer van vijf scholen wordt beëindigd omdat “er niet bewezen is dat er agressief genoeg is opgetreden om de vijf scholen doeltreffend te hervormen”.
Vier nieuwe charterscholen krijgen een vergunning vanaf september 2003 en drie charters werden goedgekeurd voor een start in de toekomst.
Het District heeft andere onderwijsorganisaties gevraagd voorstellen te doen om scholen in beheer te nemen. Er kwamen zeven antwoorden: Eastern University, Friends of the Family Academy, Germantown Settlement/America Best Schools Partnership, Innovative Education Programs, K-12, St Joseph’s University, and Nobel Learning Communities. (K-12 is een privé-onderwijsonderneming onder leiding van ex-minister van Onderwijs William J. Bennett.)
Paul Vallas, hoofd van het schooldistrict van Philadelphia zei: “Slimme hervormingen draaien om het vinden van wat er werkt en wat niet. Om dat uit te vinden, test het district de strategie van de verschillende onderwijsmanagers en stellen we hen verantwoordelijk voor de resultaten.” (Guerin, 2003). Philadelphia koos voor een veel striktere aanpak van de privé-providers dan Milwaukee, met doelstellingen op vlak van de resultaten en van de kosten die je kunt vergelijken met die in de UK.
Wat is er relevant in de ervaringen van de VS voor de UK?
Over de Oceaan heen wordt er duchtig afgekeken van elkaars onderwijsbeleid, al sinds de Reagan-Thatcherperiode. In die context neem ik eerst de onderwijscheques en de EMO’s onder de loep en dan ga ik een aantal gemeenschappelijke thema’s na.
Onderwijscheque-programma’s
De idee van de onderwijscheques werd voorgesteld door de eerste onderwijsminister van Margaret Thatcher, Keith Joseph, maar ving bot vanwege het politiek risico. Toch leidde die idee tot de Assisted Places Scheme en de crèchecheques – allebei later weer ongedaan gemaakt door Labour. Onderwijscheques doken weer op in de politiek van de Conservatieven op hun jaarlijks partijcongres in de herfst van 2003. Tot nu toe bestond de strategie van Labour er in “keuze en diversiteit” aan te bieden in het bestaande systeem van overheidsscholen, waarbij plaatselijk verschillende soorten scholen bestaan, ook ‘geloofsscholen’, waartussen de ouders kunnen kiezen, veeleer dan de subsidies voor privé-scholen te verhogen. Maar het lijkt er nu op dat New Labour de idee van de onderwijscheques in overweging wil nemen. Dat zou wel op politieke tegenstand stuiten maar de politieke munt die men eruit kan slaan, zou daar wel eens tegen kunnen opwegen: samenwerking tussen overheid en privé kan voorgesteld worden als in het belang van jongeren met leerachterstand terwijl het ook de privilegies van de middenklasse vrijwaart en subsidieert.
In het onderwijssupplement van Times stond onlangs dat Andrew Adonis, hoofdadviseur onderwijs van Blair, een voorstander is van de onderwijscheques en dat er constant communicatie is tussen Downing Street en Milwaukee (TES,10 oktober 2003). Wie nog meer veronderstellingen wil, moet het volgende weten: in een recent artikel in een half officieel New Labour-blad, Progressive Politics, pleiten Michel en Browne (2003), twee spraakmakers in de New Labour Policy Network, voor het onderwijscheque-systeem in Denemarken en Zweden. In beide landen kan men zo’n cheques gebruiken om toegelaten te worden in een staatsschool of een (non-profit) privé-school. In die context moeten we ook een artikel vermelden dat Tony Blair schreef in dezelfde krant, in 2003, waarin hij oproept voor een herlancering van de Derde Weg, doorheen radicale nieuwe vormen van commercialisering van de openbare diensten.
Wij zouden veel radicaler moeten zijn: de staat moet optreden als regelaar van het onderwijs veeleer dan als provider… We zouden… moeten stimuleren dat nieuwe medespelers hun intrede doen op de scholenmarkt… Wij zouden… erop uit moeten zijn om nieuwe vormen van co-financiering in de openbare sector uit te proberen. (Blair 2003).
Tim Brighouse, ex-directeur onderwijs in Birmingham en nu hoofd van een overheidsproject voor onderwijshervorming in Londen, zette herhaaldelijk zijn mening uiteen dat het verkeerd was het Assisted Places Scheme af te schaffen. CfBT, de door de regering erkende Britse onderwijsonderneming die voorstander is van privé-financiering van het onderwijs, hield op 9 juli 2002 een openbaar seminarie in de reeks ‘Liberalising Education’ (vrijmaking van het onderwijs), onder de titel ‘Building a new vision for public education: the Milwaukee experience’ (een nieuwe visie op openbaar onderwijs), met twee toonaangevende vertegenwoordigers van de privé-onderwijssector in Milwaukee. Je zou zelfs kunnen voorspellen wie de grote kanshebber is voor een onderwijscheque-initiatief: de keten van vijftig goedkopere privé-scholen opgezet door Global Education Management Systems, want in hun raad van bestuur zitten de vroegere hoofdinspecteur onderwijs Mike Tomlinson (voorzitter), Elizabeth Passmore, ex-Ofsted inspectiedirectrice, en John MacBeath, professor educatief leiderschap in Cambridge (TES, 26 september 2003). De huidige tendens om de schooluitgaven te standaardiseren op nationaal vlak is een noodzakelijke voorwaarde voor onderwijscheque-programma’s.
Organisaties voor Onderwijsmanagement
In de UK zijn er twee soorten EMO’ s die geen van beide overeenstemmen met wat er in de VS bestaat. Enerzijds kan men het management van Local Education Authorities (LEA’s) uitbesteden, anderzijds kan men de infrastructuur en de werking van de scholen overlaten aan Private Finance Initiative contracts (Hatcher 2003a, b). Dat laatste brengt met zich mee dat het bezit en het management van gebouwen, faciliteiten en onderhoudspersoneel vastgelegd zijn in langetermijncontracten maar niét (of nog niet) dat van de leerkrachten. EMO’s hebben nog geen contracten voor het beheer van de scholen zelf, op een paar uitzonderingen na. De belangrijkste reden hiervoor is dat dit niet genoeg winst oplevert. Maar de regering stuurt daar duidelijk op aan en heeft daarvoor twee strategieën ontwikkeld. Ten eerste verplicht de onderwijswet van 2002 de LEA’s om voorstellen te doen voor het openen van nieuwe scholen en daarbij privé-bedrijven uit te nodigen een bod te doen om ze in beheer te nemen.
De tweede strategie is het opzetten van academies, die duidelijk het model van de charterscholen volgen, ook als ze beheerd worden door for-profit EMO’s.
Academies bieden twee nieuwe aanmoedigingen voor de privé-sector: flexibiliteit en financiering. Het gaat om secundaire staatsscholen die gerund worden door bedrijven, kerken of vrijwilligersinstellingen, met een contract van 5 à 7 jaar. Ze worden rechtstreeks door de overheid gefinancierd en vallen onder de wetgeving van de privé-scholen en dus buiten het wetgevend raamwerk waar andere scholen die door de staat onderhouden worden onder vallen. Dit betekent dat ze niet onderworpen zijn aan LEA’s (lokale onderwijsoverheid) en de handen vrij hebben om bijvoorbeeld een eigen lesprogramma uit te werken. Academies zijn ook niet verplicht de vakbond te erkennen. De sponsor kan een meerderheid van het schoolbestuur aanstellen en heeft daardoor controle over het personeel. Sponsors moeten instaan voor 20% van de kapitaalkost van de school, zo’n 2 miljoen pond, terwijl de overheid zorgt voor een financiering van zo’n 20 miljoen pond. De grond en de gebouwen van de bestaande staatsschool die vervangen wordt door de academie, zijn meestal eigendom van de plaatselijke raad maar gaan dan over in handen van de nieuwe school. Dit maakt dat sponsors in het bezit komen van een school tegen een vijfde van zijn waarde. Tot nu toe zijn er vijf van start gegaan, het onmiddellijke doel is 53 academies tegen 2007. De ‘London Strategy’ die de regering aankondigde in april 2003, houdt op zijn minst 30 nieuwe stedelijke academies in tegen 2008. Minister van onderwijs David Miliband zei onlangs dat de meeste Britse steden wellicht een academie zouden kunnen krijgen. (Financial Times, 12 augustus 2003).
Op dit moment vormen academies geen winstgevende investering. Zij zijn gebaseerd op een mengeling van motieven van sponsors (filantropische inzet, bedrijven die financieren zonder winst te verwachten maar zo de markt testen en ideologische inzet, inclusief religieus proselitisme). Maar ze vormen wel een stap in de richting van een toekomstig for-profit privé-management. Er zijn niet genoeg multimiljonairs voorhanden die een academie willen sponsoren zonder dat ze daar direct financieel beter van worden om het doel van Labour – elke stad zijn academie – te verwezenlijken. Als men de inbreng van de bedrijfswereld cruciaal vindt en die inbreng afhangt van de mogelijkheid om winst te maken, dat ligt het in de logica van het Labourbeleid om vroeg of laat privé-bedrijven toelating te geven academies te beheren met het oog op winst, in de vorm van betaling voor het management, zoals dat ook het geval is bij uitbestedingscontracten voor het management van LEA’s of scholen. De for-profit academies zouden dan erg gelijken op de charterschools in de VS die gerund worden door EMO’s.
Een aantal gezamenlijke thema’s
Aan de onderwijscheque-programma’s en de EMO’s in de VS liggen een aantal thema’s ten grondslag die ook voorkomen op de hervormingsagenda van de Labourregering in de UK, hoewel de vorm waarin ze plaats grijpen in de nationale context van beide landen verschillend is. Ik haal hier kort vijf sleutelthema’s aan.
Keuze, verscheidenheid en gelijkheid
De consument wil keuze, is het discours dat ten grondslag ligt aan de politiek van toenemende diversiteit van scholen in beide landen. Het grootste verschil is dat de ‘keuze’ in de Britse context, gezien er nog geen onderwijscheque-programma’s bestaan, aangeboden wordt binnen het systeem van de overheidsscholen zelf en niet door het subsidiëren van een plaats in een privé-school. In beide landen doen de concepten van keuze en diversiteit tegengestelde discours oplaaien: de leerachterstand van de armen en de etnische minderheden zou worden verminderd terwijl ook de blanke middenklasse zijn opleidingsvoordelen zou gevrijwaard zien.
Godsdienst
Privatisering gebeurt zowel om religieuze als om commerciële redenen. Onderwijscheque-programma’s en EMO’s bieden allebei de kans op uitbreiding van de godsdienstige belangen binnen het door de staat gefinancierde schoolsysteem. In de UK is het beste voorbeeld hoe de Church of England gebruik maakt van het academieprogramma om zijn middelbare scholen in aantal te laten toenemen.
De privé-sector als hervormingsfactor
Een derde thema is wie er meespeelt in de neoliberale onderwijshervorming. Zowel in de VS als in de UK leeft de idee dat de privé-sector dé bron van vernieuwing is. De privé speelt een rol die men noodzakelijk acht om de inertie, de bureaucratie en de ambtenarenmentaliteit van het schoolsysteem te doorbreken.
Het opzetten van een kapitaalmarkt
De kapitaalmarkt van het onderwijs combineert twee elementen: risicokapitaal en non-profit kapitaal. Beide elementen zijn in de VS veel verder ontwikkeld dan in de UK, vooral het non-profit kapitaal. De UK heeft geen filantropische stichtingen die op dezelfde schaal actief zijn in het onderwijs als in de VS, maar de rol van bedrijven die academies sponsoren, duidt op de toenemende aanwezigheid van non-profit kapitaal.
Een nieuw scholenlandschap
Ik heb beschreven hoe in Milwaukee en Philadelphia plaatselijke, commerciële scholenmozaïeken zijn ontstaan die door de staat zijn uitgebouwd en gecontroleerd, middels contracten met meerdere providers die met elkaar concurreren. Eigenlijk geeft dit een beeld van hoe New Labour het schoolsysteem in de UK ziet, wat al duidelijk wordt in de samenwerking tussen privé en overheid op niveau van de LEA’s en de scholen, en in de uitbreiding van de academies en de mogelijkheden die geboden worden door de Onderwijswet van 2002. Het proces van de keuze van providers beschreven door het hoofd van het schooldistrict van Philadelphia Paul Vallas – “Slimme hervormingen draaien om het vinden van wat werkt en wat niet. Om dat uit te vinden, test het district de strategie van de verschillende onderwijsmanagers en stellen we hen verantwoordelijk voor de resultaten.” (Guerin, 2003) – stemt precies overeen met het oecumenisch pragmatisme van Tony Blair – “Denk erom dat alleen het resultaat van belang is; wat van belang is, is dat wat werkt.” (speech op de Labour Local Governance Conference, Blackpool, 6 februari 2000) – en de echo daarvan bij Michael Barber, hoofdadviseur onderwijs bij Labour: “De uitdaging voor de 21ste eeuw is: vinden wat er werkt.” (Barber 2001: 39). Ik zou ook willen voorspellen dat het Londen is waar er zich projecten zullen ontwikkelen die het dichtst aanleunen bij de Milwaukee- en Philadelphia-scenario’s omdat de crisis in het onderwijs in Londen het meest acuut is. De nooit geziene rechtstreekse interventie van de centrale regering, over de hoofden heen van Local Education Authorities, bij middel van de ‘London Strategy’, met zijn 30 academies en 290 nieuwe specialisatie-scholen, is een aanwijzing dat er verdere hervormingen made in USA op komst zijn.
Met dank aan Bob Peterson, uitgever van Rethinking Schools, een onderwijsblad uit Milwaukee, voor al zijn hulp.
Dit is een licht gewijzigde versie van de bijdrage op het ESRC-seminarie.
Correspondentie: Richard.Hatcher@uce.ac.uk
Bronnen
Bastian A (1996) Charter Schools: Potentials and Pitfalls. In Rethinking Schools (eds) Selling Out Our Schools. Milwaukee, WI: Rethinking Schools.
Blair, T. (2003) Where the Third Way Goes from Here, Progressive Politics: 21st Century Public Services, 2 (1).
www.progressive-governance.net/php/print_preview.php?aid=35
Borsuk A J (2003) Tax money flowing to more non-MPS programs. Milwaukee Journal Sentinel, 16 October. www.jsonline.com/news/metro/oct03/177901.asp
Bulkley K and Fisler J (2002) A Decade of Charter Schools: From Theory to Practice. CPRE Policy Briefs. Consortium for Policy Research in Education. Pennsylvania: University of Pennsylvania.
Carnoy M (1996) Lessons of Chile’s Voucher Reform. In Rethinking Schools (eds) Selling Out Our Schools. Milwaukee, WI: Rethinking Schools.
Casey L (2000) The Charter Conundrum. Rethinking Schools Spring, pp18-19.
Chubb and Moe (1990) Politics, Markets and America’s Schools. Washington DC: The Brookings Institution.
Fitz J and Beers B (2001) Education Management Organizations and the Privatization of Public Education: A Cross-National Comparison of the USA and the UK. Occasional Paper No. 22. National Center for the Study of Privatization in Education, Teachers College, Columbia University.
Gallagher S (2003) Private Investments, Public Markets: Publicly Traded Education Companies Utilize Expansion Financing Rounds to Drive Growth. The Education Economy No. 147, July 9. www.eduventures.com
Guerin A (2003) School Reform Commission announces changes in EMO status, new charter schools and capital plan school consolidations. Press release April 16. Philadephia: The School District of Philadelphia. www.philsch.k12.pa.us/offices/communications/press_releases/041603/emo_sta…
Hatcher R (2003a) ‘Lessons from England…and Brazil: Decentralisation, marketisation, privatisation and regulation’. Paper presented at the MCE Nazionale conference, Perugia, Italy, 20-21 March 2003.
Hatcher R (2003b) Privatisation and the school system in England. In submission.
Ladd H F (2000) Market-Based Reforms in Urban Education. Paper prepared for the Urban Seminar on Creating Change in Urban Public Education, December 7-8 2000, Cambridge, MA.
Lowe R (1996) The Hollow Promise of School Vouchers. In Rethinking Schools (eds) Selling Out Our Schools. Milwaukee, WI: Rethinking Schools.
Marable M (2002) Public education and black empowerment: Why school vouchers won’t work. Our Schools Our Selves 11 (4) 119-126.
Michel F and Browne M (2003) Progressive Outlook: Empowerment through Partnership in Education, Progressive Politics: 21st Century Public Services, 1 (1) 86-9. www.progressive-governance.net/article_documents/17.pdf
Miner B (1996) What Can We Learn from Milwaukee’s Voucher Program? In Rethinking Schools (eds) Selling Out Our Schools. Milwaukee, WI: Rethinking Schools.
Miner B (2002a) Voucher Decision Opens Pandora’s Box.. Rethinking Schools, Fall, p5.
Miner B (2002b) For-Profits Target Education. Rethinking Schools, Spring, pp16-17.
Miner B (2003) The Conservative Connection. Rethinking Schools, Summer, pp5-6.
Molnar A (2001) Calculating the Benefits and Costs of For-Profit Public Education. Education Policy Analysis Archives 9 (15). http://epaa.asu.edu/epaa/v9n15.html
Molnar A, Wilson G and Allen D (2003) Profiles of For-Profit Education Management Companies: Fifth Annual Report 2002-2003. Tempe, AZ: Arizona State University Commercialism in Education Research Unit.
Nelson F H (1997) How Private Management Firms Seek To Make Money In Public Schools. Washington DC: American Federation of Teachers. cwww.aft.org/research/reports/private/jsbm/jsbm.htm
NewSchools Venture Fund (2003) NewSchools Theory of Change. San Francisco, CA: NewSchools. www.newschools.org/strategy/documents/TheoryChange.pdf
Peterson B (2003) Personal communication.
Phillips S (2003) Teachers pay for private buyout. Times Educational Supplement 28 November, p20.
Rethinking Schools (2001) False Choices: Vouchers, public schools and our children’s future. Milwaukee, WI: Rethinking Schools.
United States General Accounting Office (2002) Public Schools: Insufficient Research to Determine the Effectiveness of Selected Private Education Companies. Washington, DC.
U.S. Department of Education (2003) Summary of the 2004 Budget. www.ed.gov/offices/OUS/Budget04/04Summary/section1.html
Bijlage: Twee tegengestelde charterscholen
Uit The Charter Conundrum
Leo Casey
Toen New York City zijn openbare scholen opende in september vorig jaar, waren daar voor het eerst vier charterscholen bij. Twee daarvan, International High School en Middle College High School, waren kleine alternatieve middelbare scholen die nu het statuut van een charterschool kregen. De twee andere charterscholen waren nieuwe lagere scholen, Sisulu Children’s Academy en de John A Reisenbach Charter School. De stad telt meer dan 1.000 staatsscholen maar geen twee verschillen meer van elkaar dan de International High School en de Sisulu Children’s Academy. De verschillen zetten nog meer in de verf hoe complex en contradictorisch de mogelijkheden zijn van de charterschoolbeweging en hoe broodnodig het is die beweging in positieve zin te oriënteren.
Een verhaal van twee scholen
International High School ligt in Queens, een wijk met pakhuizen, huisateliers en een migrantenbevolking afkomstig uit Latijns-Amerika, de Caraïben en Azië. De school werd 15 jaar geleden opgericht, in samenwerking met de City University en de Onderwijsraad, met de bedoeling een multiculturele opvoeding te geven aan studenten die nog niet lang in het land zijn en nog Engels moeten leren. Het enige criterium om binnen te geraken is dat de student niet langer dan vier jaar in de VS verblijft en in het onderste 20ste percentile scoort op het taalexamen van de stad. “Wij zijn de enige school die eist dat je zakt voor een examen om toegelaten te worden!”, grapt leraar Claire Sylvan van International.
International High School is verbonden met de Coalition of Essential Schools en heeft een lange traditie van medebeheer in het beleid, waarbij de hele faculteit alle belangrijke beslissingen neemt rond het onderwijsprogramma. De leraars spelen ook een belangrijke leidende rol in een consortium van zo’n 30 middelbare scholen die een alternatief proberen te vinden op het veeleisende staatsexamen voor regent, op basis van een bekwaamheidsproef. De leraars van International speelden een voortrekkersrol toen ze in hun school totaal heterogene klassen inrichtten, zonder niveau’s of studiejaren. Resultaat is onder andere dat International High School, in samenwerking met de United Federation of Teachers (UFT), zijn personeel samenstelde met mensen van de school zelf die het overgangsplan uitwerkten, en dat de personeelsraad, vooral bestaande uit leraars, de directie van de school selecteert en evalueert. Maar het personeel van International High School kwam steeds meer in botsing met de vele bureaucratische reglementen en richtlijnen van de Centrale Onderwijsraad en het Ministerie van Onderwijs. Toen de staat New York in 1998 charterscholen wettelijk erkende, zag International daarin een kans om zich volop met opvoeding te gaan bezighouden, los van elke bureaucratie. Wat zij wilden was, om het met directeur Eric Nadelstern te zeggen, “verantwoordelijk zijn voor opvoeding, niet voor formaliteiten en papierwerk.”
De overstap naar een charterschool bracht contractwijzigingen met zich mee maar de UFT regelde een akkoord met de Onderwijsraad zodat het personeel van de charterscholen dezelfde basisrechten, hetzelfde loon en pensioen en dezelfde ziekteverzekering kreeg als wat ze zouden hebben in gewone staatsscholen.
Het oprichten van wettelijke charterscholen liet International toe zijn traditie van democratie en medebeheer te formaliseren. Zo werd de directieraad van de charterschool geheel samengesteld uit mensen die rechtstreeks met de school verbonden waren, als leden van de directie of het personeel, studenten of ouders; de leraars vormden de meerderheid. Alle bestuursbeslissingen worden bij consensus genomen. International High School staat voor nieuwe uitdagingen nu het ook verantwoordelijk is voor de zakelijke kant van het onderwijs maar de schoolgemeenschap is enthousiast vanwege de educatieve mogelijkheden die nu open liggen.
Hoofdzaak is dat de school een lange traditie heeft van vernieuwing en medebeheer en al lang bewezen heeft dat ze in de eerste plaats ten dienste staat van de leerlingen. Het statuut van de charterschool leek hen de beste manier om op die weg verder te gaan.
Aan de overkant van East River in Harlem ging in september de Sisulu Children’s Academy open. Sisulu wordt beheerd door een totaal nieuw for-profit bedrijf, Victory Schools, dat geen enkele ervaring heeft met onderwijs en slechts een paar weken voor de heropening van de scholen een vergunning kreeg van de staat.
Victory Schools werd opgericht door een bankier van Wall Street, Steven Klinsky, partner in het gerenommeerde investeringsbedrijf Forstmann, Little & Co, bekend als overnemer na faillissementen. Klinsky is niet te beroerd om toe te geven dat hij zowel kapitalistische als filantropische motieven heeft…
Alleen een groot bedrijf, zo vertelde hij in The New York Times, kan de financiële en logistieke obstakels riskeren die gepaard gaan met het openen van een nieuwe school. De winst komt wel wanneer er een schaalvoordeel ontstaat na het openen van nog meer charterscholen. Victory heeft virtueel identieke aanvragen ingediend voor nog vijf charterscholen in het schooljaar 2000-2001.
De Victory Schools van Klinsky, zo besluit Times, “wil scholen die even doeltreffend zijn – en als de eigenaar daarin slaagt ook even winstgevend – als McDonald’s in het maken van hamburgers.”
Om winstgevend te kunnen zijn, zocht en vond Victory Schools een gat in de wet en liet het minder dan 250 studenten toe in het eerste jaar, zodat het personeel niet automatisch een vakbondsvertegenwoordiger heeft. Bijgevolg kon ze vooral kersverse leerkrachten inhuren, wat meer ingegeven was door financiële overwegingen dan door het potentieel aan enthousiasme bij die jonge krachten. Hun loon zit ver onder dat van New York City en ze hebben niet dezelfde ziekteverzekering of pensioen als andere leraars in het openbaar onderwijs.
Op pedagogisch vlak is Victory ook gaan kijken naar de aanpak van McDonald’s: niet afwijken van de uniformiteit door een voorverpakt leerprogramma – een combinatie tussen de ‘kernkennis’ van E. D. Hirsch’s en de ‘direct instruction’-methode. In de zeven dagen voor de opening van Sisulu kregen de leraars een opleiding ‘direct instruction’, dat in detail omschrijft, tot het laatste handgebaar toe, wat hij of zij moet zeggen en doen in de klas.
Zowel E.D. Hirsch als ‘direct instruction’ hebben hun voor- en tegenstanders maar de beslissing kan hoe dan ook gezien worden als vooral een financiële beslissing: een voorverpakt lesprogramma met pas afgestudeerde leerkrachten is goedkoper dan ervaren leraars die weten hoe ze aan het voorverpakt lesprogramma voorbij kunnen gaan om zo goed mogelijk aan de individuele noden van de kinderen tegemoet te kunnen komen.
Dat ze geen ervaren leerkrachten willen inzetten, is trouwens ook een mogelijke verklaring voor het toch wel eigenaardige kenmerk van alle Victory-charterscholen: ze hebben alleen kleuterklasjes en een eerste en tweede leerjaar. Je moet weten dat de staat pas in het derde leerjaar algemene leestoetsen afneemt en dus stuurt Victory zijn leerlingen op tijd naar een andere school die er dan verantwoordelijk voor is als de leerlingen falen voor lezen en schrijven.
Natuurlijk beseft Victory dat de mensen in Harlem niet erg happig zijn op dit soort school, dus geeft het zichzelf een aura van authenticiteit, doet het zich voor als een instelling die steunt op de gemeenschap. Vandaar de naam Walter Sisulu, naar een held van de Zuid-Afrikaanse bevrijdingsstrijd. De school huurt ook gebouwen van de Canaan Baptist Church, de belangrijkste kerk in de gemeenschap. Organisatorische of wettelijke banden zijn er niet maar toch laat Victory Schools opzettelijk uitschijnen, mét hulp van de pastoor, dat Sisulu Academy op een of andere manier gesponsord wordt door de kerk.
Keerpunt
Het contrast tussen International High School en Sisulu Academy is sprekend, precies omdat het wijst op de verspreide sociale en politieke krachten die vandaag betrokken zijn bij de beweging voor charterscholen. […]
Deze bijdrage werd naar voor gebracht op het ESRC-seminarie “De privé-sector in het openbaar onderwijs”, Institute of Education, Londen, 28 november 2003.
Richard Hatcher
University of Central England
