Bassins scolaires : on plonge ou pas ?

Facebooktwittergoogle_plusmail

En 2004, dès que l’accord de gouvernement de la Communauté Française (CF) entre PS et Cdh est connu, l’Aped se réjouit de voir, pour la première fois depuis longtemps, une instance politique reconnaître les graves problèmes existant dans l’enseignement. La Déclaration gouvernementale part en effet d’un constat accablant : notre système éducatif est particulièrement injuste, tant il crée d’énormes inégalités entre élèves. Inégalités scolaires souvent corrélées aux inégalités sociales. Il faut dire que de récentes études viennent confirmer que les enfants issus des milieux les plus défavorisés sont aussi ceux qui – statistiquement – connaissent l’échec scolaire au sens large (au niveau du redoublement et des réorientations, comme au niveau de l’accès aux connaissances et compétences).

Fort de ce constat, le gouvernement s’engage à prendre les mesures qui s’imposent. Dans la Déclaration Commune (signée par les syndicats, les patrons, les représentants des parents, etc.), comme dans le projet de Contrat Stratégique défini par Marie Arena (PS), Ministre Présidente de la CF et en charge de l’Enseignement obligatoire, les mêmes constats sont repris et les mêmes intentions réaffirmées. L’Aped continue donc de s’en réjouir … tout en stigmatisant les graves dangers de certaines orientations et le caractère trop timoré des mesures envisagées face à l’ampleur du problème (1). Dans le Contrat pour l’Ecole, finalement voté par le Parlement de la CF, nous devons bien constater que la plupart des points positifs du Contrat Stratégique sont purement et simplement passés à la trappe (2). Il reste néanmoins un espoir. Dans la Déclaration Commune, une des causes du caractère ségrégationniste de notre système d’enseignement est bien identifiée : « Les différences entre établissements favorisent et sont alimentées par une ségrégation scolaire inacceptable ».Traduction : les inégalités entre élèves sont essentiellement corrélées aux inégalités entre établissements. Elles sont principalement dues au caractère ultralibéral de notre système éducatif en ce qui concerne l’affectation des élèves aux écoles. Là aussi, les autorités semblent en avoir, au moins partiellement, pris conscience puisqu’elles affirment dès la déclaration de début de législature que : « Le gouvernement s’attaquera aux effets pervers du quasi marché dénoncés tant par les professionnels de terrain que par les études universitaires ». Et c’est dans ce même texte qu’apparaît pour la première fois le terme de « Bassin Scolaire » (3). L’idée -bonne au demeurant- est de diminuer la concurrence entre établissements. Mais sa formulation reste surtout très vague. Pour la concrétiser, Marie Arena charge, en décembre 2004, une équipe inter-universitaire et interdisciplinaire de clarifier le concept et d’émettre des propositions sur le mode de fonctionnement de tels Bassins. Le rapport de recherche est remis en juillet 2005. Et que s’est-il passé depuis lors ? Plus grand-chose. Il semble que le rapport soit resté dans les tiroirs jusqu’à novembre 2006, quand un colloque est organisé à Namur sur la question. Analysons le contenu de ce rapport.

L’étude universitaire

Le rapport compte pas moins de 260 pages (4). Pas question, dès lors, d’en faire un compte-rendu complet dans cet article. Concentrons-nous plutôt sur ses principales conclusions.

S’appuyant sur un certain nombre de recherches antérieures, les auteurs tendent à confirmer que la transformation des relations entre établissements pourrait réduire les inégalités entre élèves et entre écoles. Ces relations sont d’ordre compétitif, « ce qui conduit les directions et les équipes éducatives à développer, parfois à leur insu ou contre leur gré, des pratiques aux effets ségrégatifs et inégalitaires», disent-ils. Il faudrait donc diminuer la compétition entre écoles et développer au contraire la coordination. Mais quelle est la cause de cette compétition ? Pour les auteurs, c’est le dispositif de répartition des élèves entre écoles et de répartition des ressources entre elles qu’il faut pointer du doigt. La répartition des élèves se fait sur la double base de la liberté de choix (des familles) et de la liberté de l’offre d’enseignement (des Pouvoirs Organisateurs, PO), auxquelles il faut ajouter une liberté partielle de sélection de la part des PO. La répartition des ressources se fait, elle, sur base du résultat de la répartition des élèves. Il s’agit donc bien d’un mécanisme de marché. On parlera plutôt de « quasi-marché » car les clients (les élèves ou leurs familles) ne sont pas les (principaux) payeurs. C’est donc à ce mécanisme de répartition des élèves et des ressources qu’il faut s’attaquer, puisque c’est là que réside le noeud du problème. Et c’est là qu’intervient l’idée de « Bassin » : les concurrences entre établissements (ce que les chercheurs appellent les « interdépendances compétitives ») se déroulent sur base territoriale. Difficile, en effet, d’imaginer une concurrence entre un établissement liégeois et un bruxellois. Il s’agirait donc de découper le territoire en bassins ne comprenant que des établissements interdépendants entre eux et peu dépendants (idéalement pas du tout) des établissements appartenant à un autre bassin. A l’intérieur d’un bassin, il faudrait réduire la compétition et augmenter la coordination. Très bien.

Là où nous commençons à nous poser des questions, c’est lorsque les chercheurs écrivent : « La marge de manoeuvre est cependant étroite car il faut respecter la liberté de choix des familles et limiter à quelques points cruciaux les restrictions à la liberté effective des PO et des établissements ».Ces contraintes auront évidemment été inspirées par le gouvernement et c’est scandaleux. Un peu comme si on demandait à des chercheurs d’émettre des propositions pour diminuer le nombre d’accidents de la route, mais sans toucher au code de la route ni aux normes de sécurité des voitures !

A l’intérieur du carcan de ces fortes contraintes, les chercheurs ont tenté d’imaginer des scénarios pour les trois domaines d’intervention que le projet de Contrat Stratégique attribuait aux Bassins : la coopération entre écoles, l’optimalisation de l’offre d’enseignement et la gestion des flux de population scolaire.

Coopération entre écoles

Les auteurs font remarquer que de telles coopérations existent déjà : projets communs, formation continuée, mise en commun d’équipements. Elles ont lieu parce qu’elles permettent de réaliser des actions inconcevables pour un seul établissement et qu’elles permettent parfois des économies d’échelle profitables à tous. Mais l’analyse de la situation montre les limites du système actuel : le nombre d’écoles qui coopèrent réellement est faible et ces coopérations se déroulent presque exclusivement entre écoles voisines sur le plan géographique et à l’intérieur d’un même réseau. Et, lorsqu’elles ont lieu, l’objectif n’est pas toujours (pas souvent ?) une plus grande équité. Pour améliorer la situation, les auteurs proposent différents scénarios. Une constante, pour chacun d’eux, est la nécessité de rendre possibles les coopérations à l’échelle d’un bassin, d’une part, et d’injecter dans le même bassin les moyens éventuellement dégagés par une meilleure coopération, d’autre part. Pour le reste, les scénarios varient d’une simple obligation d’échange d’informations entre toutes les écoles d’un même bassin à la gestion collective et en inter-réseaux d’une partie des subsides de fonctionnement et du NTPP (5).

Optimalisation de l’offre

Les auteurs rappellent qu’il existe déjà des conseils de zone depuis 1993. Ceux-ci ont pour fonction de réguler l’offre d’enseignement. Dans les faits, c’est surtout le « marché » qui régule, puisque le maintien ou non d’une option dans un établissement est lié au nombre d’élèves qui l’ont choisie.

Les chercheurs constatent que le système de concertation actuel est limité à l’enseignement secondaire et quasi exclusivement à la création de nouvelles options. Qu’il se déroule donc sur fond de marché et qu’il a des effets très limités : la concertation n’a jamais pour effet de modifier significativement les « parts de marché » entre établissements.

La proposition des chercheurs est de renforcer la concertation afin de lui permettre d’avoir un impact réel sur les inégalités. Ce ne sera possible, selon eux, que si elle se passe en inter-réseaux et si l’on met en place des dispositifs pour cadrer la concertation afin que la référence aux objectifs collectifs prenne le pas sur les pratiques de marchandage. Pour cela, il faudrait, d’après les auteurs, diffuser des statistiques sur l’offre et la démographie, instaurer des codes de bonne pratique, ainsi que l’obligation de justifier les décisions en référence aux objectifs communs, donner la possibilité aux autorités communautaires de trancher en cas de litige sur base de critères clairement préétablis, etc. Il serait également nécessaire d’élargir une telle concertation à l’enseignement fondamental et d’étendre le champ de la concertation, par exemple, à la restructuration d’une offre et au nombre de places disponibles dans chaque établissement.

Gestion des flux scolaires

Le système actuel d’affectation des élèves, basé essentiellement sur le libre choix, souffre de nombreux inconvénients, disent les auteurs : inégalités dans la concrétisation des choix, incertitude des établissements quant aux inscriptions, nombreux changements d’établissements en cours de scolarité, dualisation des écoles. Est-il possible de mieux réguler les flux d’élèves ? Pour tenter de répondre à cette question, les auteurs examinent trois grands types de systèmes d’affectation.

1° L’affectation contrainte : en gros, les élèves se voient assigner un établissement sur base de secteurs géographiques délimités autour de chaque établissement. Le principe du libre choix n’est donc pas retenu dans ce système. Il est d’application, par exemple, en France ou en Grèce, mais il en existe plusieurs variantes.

2° La libre expression des préférences : les parents choisissent l’établissement de leurs enfants. Si celui-ci refuse l’inscription (en évoquant par exemple le manque de places), ils doivent en trouver un autre. C’est le système d’application en Belgique.

3° Le traitement collectif des préférences : les familles doivent désigner plusieurs établissements dans l’ordre de leurs préférences. Le nombre de places dans chaque école est connu à l’avance. Quand le nombre de demandes pour un établissement excède le nombre de places disponibles, on applique des critères de priorité définis préalablement et connus de tous. Le principe du libre choix est donc maintenu, mais le système égalise les chances de concrétisation des préférences. Comme exemples, on peut citer l’Espagne ou le Royaume-Uni. Une fois encore, plusieurs variantes sont possibles.

Les chercheurs rejettent les deux premiers systèmes. Ils voient de nombreux inconvénients à « l’affectation contrainte ». La liberté de choix est une tradition chez nous, elle est imposée par la Constitution ; le système ne s’oppose pas à la ségrégation résidentielle dans l’hypothèse où une région relativement étendue est plus ou moins homogène socialement (région « riche » ou « pauvre ») ; le système est illégitime à leurs yeux lorsqu’il existe de grandes différences entre écoles ; et enfin, ils considèrent que les plus nantis parviennent toujours à contourner le système.

Pour la « libre expression des préférences », pas besoin d’en décrire les inconvénients : c’est le système dans lequel nous sommes et ce sont justement ses conséquences néfastes qui motivent l’étude. Et les auteurs ne croient pas à l’efficacité d’un « meilleur cadrage » comme une information neutre et objective vers toutes les familles, un code des bonnes pratiques ou des incitants à accueillir des publics moins favorisés.

Il reste donc, à leurs yeux, le seul « traitement collectif des préférences ». C’est clairement ce système qui a leur faveur car il respecterait la liberté de choix davantage que « la libre expression des préférences », en égalisant les chances de concrétisation de ces préférences. Pour les écoles, il a l’avantage de réduire les incertitudes et les charges administratives. A l’intérieur de ce système, de nombreux scénarios sont envisageables, parmi lesquels les chercheurs ne tranchent pas, selon la réponse qu’on donne à des questions comme : à quels niveaux applique-t-on le dispositif ? quels critères retient-on pour sélectionner les demandes ? comment déterminer le nombre de places ? qui le fait ? etc.

Et l’Aped dans tout ça ?

Quelle est la position de l’Aped par rapport aux Bassins Scolaires ? Sans vouloir parodier Coluche, disons qu’elle n’est « ni pour ni contre … bien au contraire ». Mais encore ?

Une fois de plus, nous ne pouvons que déplorer les énormes contraintes et tabous qui ont pesé sur les chercheurs lors de la réalisation de cette étude. A-t-elle été inutile pour autant ? Non. Elle a le mérite d’étayer certaines thèses. Elle avance aussi quelques pistes intéressantes. Mais il est clair que, de notre point de vue, ses propositions sont insuffisantes.

En ce qui concerne la coopération entre écoles, il nous semble évident qu’elle restera un voeu pieux tant que les écoles seront, par ailleurs, en concurrence au niveau des inscriptions. Et cette concurrence, même si elle est amoindrie, reste bien réelle dans le « traitement collectif des préférences ». Rappelons que, dans notre programme en dix points (6), nous proposons un système d’affectation qui ressemble fort à ce que les auteurs appellent « l’affectation contrainte ». Plus exactement, nous proposons d’affecter prioritairement une école à chaque élève. Si l’élève ou sa famille y souscrit, il est certain de trouver une place dans l’école concernée. Passé un certain délai, les familles pourraient faire usage de leur liberté de choix, mais au risque de ne plus trouver de place. Car chaque école devrait nécessairement plafonner son nombre d’inscriptions à une hauteur prédéterminée. En clair, nous voulons décourager l’usage de cette liberté car elle est source de ségrégations, d’ailleurs confirmées par les chercheurs. Avec un nombre d’élèves plus ou moins stable et assuré pour chaque école, on peut alors vraiment espérer une coopération franche et sans arrière pensée.

Pour ce qui est de l’optimalisation de l’offre, notre position est simple. Dans le même programme en dix points, nous proposons une école commune de 6 à 15 ans (inclus) avec un large tronc commun. Les cours généraux, technologiques, artistiques ou d’éducation physique de base seraient les mêmes pour tous. Les « options » étant limitées à certaines activités culturelles ou sportives en dehors des heures classiques de cours. Le tronc commun se justifie, à nos yeux, comme seule manière de contrer la hiérarchisation des filières. Il a également l’avantage de permettre à chacun d’acquérir les connaissances et compétences nécessaires pour jouer son rôle de citoyen dans un monde de plus en plus complexe, mais aussi de permettre à chacun de s’initier à une vaste gamme de domaines d’activité afin de trouver plus aisément sa voie. Enfin, nous avons montré que plus un pays pratique le système de tronc commun sur une longue durée, plus il lutte efficacement contre les inégalités sociales à l’école (7). Dans ces conditions, il est clair que l’option de l’optimalisation de l’offre est tout simplement obsolète.

Enfin, pour ce qui est de la gestion du flux d’élèves, nous contestons les défauts que les chercheurs attribuent à « l’affectation contrainte ». Il est vrai que nous vivons dans un pays où le « libre choix » est très ancré dans les mentalités. Mais quand les faits montrent qu’il est source de graves ségrégations, le dénoncer et provoquer un sérieux débat ne relève-t-il pas de notre responsabilité ? Ce n’est pas en acceptant des tabous qu’on fait avancer les choses. La Constitution, rappelons-le, n’est pas intangible. Elle a été modifiée à de nombreuses reprises depuis 1830. Et, selon toute vraisemblance, elle va de nouveau changer lors de la prochaine législature. Pourquoi un enjeu aussi crucial que celui de l’équité scolaire ne justifierait-il pas une modification de la Constitution ? Pour ce qui est de la ségrégation géographique, les auteurs reconnaissent eux-mêmes que les « ghettos » sont de taille relativement réduite et qu’il existe une grande diversité de choix d’écoles dans un même quartier, même en primaire. Certes, il restera des disparités liées à la géographie, mais, dans le système que nous proposons, elles seront nettement inférieures à la situation actuelle. Car nous estimons qu’en plus du critère purement géographique, l’affectation doit aussi tenir compte du revenu des parents, afin de favoriser la mixité sociale. Lorsque les auteurs disent qu’il est illégitime de pratiquer « l’affectation contrainte » dans un système où existent de grandes différences entre écoles, ils sous-entendent qu’on ne peut obliger des parents à mettre leurs enfants dans une école « ghetto ». On pourrait d’abord leur rétorquer que, dans le système actuel, certains parents y sont pourtant bien contraints et que ce n’est certainement pas de gaieté de coeur qu’ils le font. Mais surtout, en permettant une plus grande mixité sociale dans chaque établissement, il est clair que le but du jeu est justement d’éviter l’existence d’écoles « ghettos ». A côté du sacro-saint « libre choix », le droit de trouver à proximité de son domicile une école de qualité ne devrait-il pas être plus inaliénable ? Enfin, pour ce qui est des stratégies de contournement, nous proposons de tenir compte, pour l’affectation, de la situation sociale des parents (via leur déclaration fiscale par exemple). Cette mesure rendrait inutile tout déménagement fictif ou réel, puisque chaque école (du moins dans une même région) aurait plus ou moins la même composition sociale. A condition qu’il n’y ait pas d’échappatoire via un réseau parallèle. C’est essentiellement pour cela que nous demandons également la fusion des réseaux en un seul réseau public.

Voilà pourquoi nous choisissons ce système plutôt que le « traitement collectif des préférences ». De l’aveu même des auteurs, il n’est en effet pas du tout certain que ce dernier permette d’égaliser le niveau des écoles. Il est possible que l’expression du choix entraîne une auto-sélection, en clair que les familles défavorisées ne choisissent pas certaines écoles réputées ni en premier, ni en quatrième choix. Car il est bien connu que l’information des parents à propos du système scolaire est extrêmement variable, les milieux populaires étant plutôt démunis en la matière. De plus, les écoles continueraient à perdre de l’énergie et de l’argent dans des stratégies de séduction des « clients » potentiels. Et pourraient être tentées par une information orientée, destinée à effrayer un certain public non désiré.

Le traitement collectif des préférences, un premier pas

Cela ne signifie pas que nous rejetons d’un bloc les propositions émises. Nous ne sommes pas naïfs. Nous savons que notre programme ne sera mis en oeuvre que si un rapport de force suffisant se crée, c’est-à-dire que de nombreux acteurs le réclament (parents, étudiants, enseignants). Ce rapport de force se créera à travers des débats, mais aussi à travers l’analyse des aspects positifs et négatifs de réformes partielles. Dans ce cadre, nous pensons que le « traitement collectif des préférences » serait incontestablement un pas dans la bonne direction. Il créerait une brèche dans le tabou du « libre choix sans la moindre contrainte ». Il irait d’autant plus dans la bonne direction si la volonté explicite de créer la mixité sociale était retenue parmi les critères pour sélectionner les demandes. Très concrètement, si un enfant de milieu aisé et un autre se retrouvaient en « compétition » pour une place dans une école, on pourrait décider d’inscrire le premier s’il y avait plutôt une majorité d’enfants de milieux populaires jusque-là, et de préférer le deuxième dans l’hypothèse où l’école aurait plutôt tendance à être fréquentée par des enfants issus des « beaux quartiers ».

Attitude contradictoire d’Arena

Ce qui nous inquiète particulièrement, c’est qu’au colloque organisé à Namur, Marie Arena a déclaré ne pas être d’accord avec plusieurs conclusions du rapport et vouloir commander une autre étude. Incroyable mais vrai ! Une enquête est réalisée, aux frais du contribuable francophone, sur base d’un cahier des charges très restrictif. Elle aboutit malgré tout à des conclusions qui ne plaisent pas à la Ministre… qui en commande une autre ! Les résultats auxquels il faut aboutir seront-ils dans le cahier des charges, cette fois-ci ?

(1) voir l’article « L’ école démocratique n’est pas encore au programme de Marie Arena », N Hirtt, Ecole Démocratique 19, décembre 2004

(2) voir l’article « Contrat pour l’Ecole une occasion manquée » par N Hirtt, ED 22, septembre 05

(3) voir l’article « Du libéralisme social au socialisme humaniste, cherchez la différence », JP Kerckhofs, ED 18, septembre 04

(4) Tout personne intéressée peut le télécharger par exemple sur le site du Ministère de l’Education à l’adresse suivante : www.contrateducation.be

(5) Nombre Total de Périodes Professeurs, il s’agit du nombre d’heures de cours financées par la Communauté, aujourd’hui uniquement en fonction du nombre d’élèves dans chaque école

(6) voir ED 28, décembre 06(7) : voir « La catastrophe scolaire belge », Aped 05