Décentralisation rime-t-il avec modernisation ou avec marchandisation ?

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Vu depuis Paris, le débat sur la décentralisation de l’enseignement pourrait sembler n’être qu’un épisode de plus dans un feuilleton ennuyeux : tous les deux ou trois ans, un (nouveau) ministre de l’Education tente de moderniser un appareil scolaire obsolète, mais il s’oppose à des enseignants désespérément conservateurs, pour qui toute réforme – sauf toutefois l’augmentation du budget de l’Education – constitue une menace intolérable contre l’école républicaine, laïque, publique, gratuite et obligatoire.

Pourtant, à l’examiner depuis Bruxelles, où plane l’ombre des institutions et des lobbies européens et où l’Etat central s’est retiré de la sphère éducative depuis plus de dix ans, la question prend soudain une dimension beaucoup plus intéressante.

Remarquons tout d’abord que le mouvement de décentralisation n’est pas propre à la France. Celle-ci ne fait que rejoindre tardivement une évolution déjà bien avancée ailleurs. Dès 1994, un rapport de la cellule Eurydice sur l’éducation en Europe soulignait que « les réformes apportées à l’administration générale du système scolaire se résument principalement à un mouvement progressif de décentralisation et de délégation des pouvoirs. Pratiquement tous les pays concernés ont introduit de nouvelles réglementations qui déplacent le pouvoir de décision de l’État central vers les autorités régionales, locales ou municipales et de celles-ci vers les établissements d’enseignement. »[[Eurydice, Dix années de réformes au niveau de l’enseignement obligatoire dans l’union européenne (1984-1994)]]
Ce constat est d’autant plus remarquable que les motifs sensés justifier la décentralisation varient considérablement d’un pays à l’autre. Luc Ferry invoque l’efficacité et la lutte contre l’échec scolaire. En Belgique, la première vague de dérégulation, vers la fin des années 80, s’est faite explicitement au nom de l’austérité budgétaire. En revanche, la communautarisation de 1990 (attribution aux exécutifs flamand et francophone de toute l’autorité en matière d’enseignement) fut introduite au prétexte, si éculé mais si pratique dans notre pays, de l’autonomie linguistique. Ailleurs, aux Pays Bas par exemple, ce sont des arguments pédagogiques et de « proximité humaine » qui ont emporté la décision, alors qu’en Allemagne et en Angleterre le rejet des « bureaucraties » et la lutte pour l’élévation des « standards de qualité » semblent avoir été les motifs principaux.
Face à des argumentaires aussi divergents pour une politique commune, on est en droit de se demander si, au-delà des discours de circonstances et des prétendues contraintes urgentes, la décentralisation ne répondrait pas à des déterminants plus profonds et plus puissants.

Depuis le milieu des années 80, les industriels réunis au sein de la puissante Table Ronde Européenne (ERT) ont commencé à déplorer que l’école soit dominée par « des pratiques administratives souvent trop rigides pour permettre aux établissements d’enseignement de s’adapter aux indispensables changements requis par le rapide développement des technologies modernes et les restructurations industrielles et tertiaires » [[Table Ronde des Industriels Européens, 1989, op. cit., p. 7]] « Dans la plupart des pays d’Europe, dit encore l’ERT, les écoles sont intégrées dans un système public centralisé, géré par une bureaucratie qui ralentit leur évolution ou les rend imperméables aux demandes de changement émanant de l’extérieur. » [[Table Ronde des Industriels Européens, 1995, op. cit., pp. 11-12]] En 1996, la Commission Reiffers mise en place par la Commissaire européenne à l’éducation, Edith Cresson, reprenait cette idée en expliquant que c’est « par une plus grande autonomie d’acteurs responsables clairement informés des missions qui leur sont confiées que les systèmes d’éducation et de formation pourront le mieux s’adapter » [[Reiffers Jean-Louis, Accomplir l’Europe par l’éducation et la formation, rapport du groupe de réflexion sur l’Education et la Formation, décembre 1996]].
L’environnement économique qui s’est mis en place dans les années 80 et 90 est caractérisé par une très forte instabilité, un rythme élevé de mutations industrielles et technologiques, une réduction constante de l’horizon de prévisibilité économique. Ceci exige, tant de la part du système d’enseignement, que de ses « produits » – les futurs travailleurs et consommateurs -, un haut degré d’adaptabilité. Ainsi, le premier grand moteur des mouvements de décentralisation de l’école en Europe, est cette volonté commune de se doter d’un système d’enseignement plus flexible qui, par son autonomie et par le jeu de la concurrence, tendra à s’adapter plus rapidement et plus spontanément aux besoins changeants de la production et des marchés.
En Belgique, par exemple, la communautarisation de l’enseignement a été suivie d’une longue série de mesures visant, dans chacune des communautés linguistiques, à augmenter cette capacité d’adéquation de l’école aux besoins économiques : réorganisation de l’enseignement supérieur en Hautes écoles autonomes et concurrentielles, création de commissions de programmes à participation patronale pour l’enseignement technique et professionnel, réforme des programmes du primaire et du secondaire dans le sens d’un remplacement des savoirs par des compétences instrumentales, autonomie croissante des établissements d’enseignement à tous niveaux, etc.

Autre souci commun aux pays européens : la volonté de diminuer les budgets d’enseignement ou, à tout le moins, d’en freiner la croissance. En effet, l’exacerbation des luttes concurrentielles impose une spirale de « défiscalisation compétitive » et réduit ainsi les marges de manoeuvre budgétaires des Etats. Là encore, la décentralisation de l’enseignement est utile puisqu’elle permet réaliser plus facilement des économies. Non qu’une vingtaine de petites administrations seraient moins onéreuses qu’une grande. Mais il est assurément plus facile d’imposer des mesures de restriction à l’échelon local qu’à l’échelon national : on peut mieux les cibler et on évite les grands mouvements de résistance.
Ici aussi, l’expérience de la Belgique est particulièrement éclairante. Le premier effet de la loi de communautarisation fut de programmer une diminution progressive des dépenses d’éducation en termes relatifs (en pourcentage du PIB). Les réductions de personnels et de moyens qui en ont découlé ont, très intelligemment, frappé les Communautés flamande et française de Belgique en phase alternée : un coup au Nord, un coup au Sud. En 1990 et 1996, les professeurs francophones ont effectué deux grèves de plusieurs semaines. En vain, car leurs collègues flamands étaient en classe. En 1994 et 2000, ce fut au tour des éducateurs et des enseignants flamands d’arrêter le travail et cette fois les francophones furent en défaut de solidarité.

Dans une interview accordée au Monde de l’Education, Anne-Marie Comparini, présidente de la région Rhône-Alpes, reprend à son compte ces deux objectifs majeurs de la décentralisation : flexibiliser le système et le rationaliser. « La régionalisation, la décentralisation, dit-elle, sont une nécessité. D’abord pour une raison qui tient à l’efficacité : le centralisme en vigueur dans notre pays coûte cher. Ensuite (parce que) nous devons répondre à des attentes nouvelles qui ne peuvent être prises en compte qu’à l’échelon local » [[Le Monde de l’Education, octobre 2002]].
On pourrait s’interroger : quelles sont donc ces « attentes nouvelles » qui nécessiteraient, aujourd’hui plus qu’hier, d’être gérées à l’échelon local ? La culture commune que l’école doit faire partager serait-elle plus « locale » en 2002 qu’elle ne l’était en 1900 ? Les élèves de Marseille seraient-ils, aujourd’hui, plus différents de ceux de la région parisienne qu’ils ne l’étaient il y a cinquante ou cent ans ? Non. Les « attentes nouvelles » ne se traduisent pas en contenus spécifiques mais en pratiques très particulières : partenariats et échanges avec les entreprises, développement de compétences et attitudes qui importent à « l’employabilité » des jeunes, processus d’orientation active, etc.
En conclusion, Anne-Marie Comparini se dit « favorable à un transfert complet et sans restrictions de compétences qui sont aujourd’hui du domaine de l’Etat (…) en transférant les moyens financiers et les ressources humaines ». Venant de la présidente de la troisième plus riche région de France (en PIB/habitant, après l’Ile de France et l’Alsace) ces propos ne sont pas vraiment étonnants. Car le transfert de moyens financiers qu’elle propose entraînera inévitablement un accroissement des inégalités entre régions. Là encore, la Belgique en a fait l’amère expérience. Les deux communautés linguistiques reçoivent certes des dotations budgétaires équivalentes (en fonction du nombre d’élèves) et toutes deux ont souffert des réductions de moyens consécutifs à la décentralisation. Mais pas de manière égale : la Flandre, plus riche, a pu compenser une partie des pertes grâce à sa fiscalité propre et aujourd’hui l’enseignement francophone accuse, dans tous les domaines, un retard par rapport à l’enseignement flamand.
Et comme vient d’en témoigner l’enquête PISA de l’OCDE, l’inégalité ne grandit pas seulement entre les deux régions. Elle croît également à l’intérieur de chacune d’elles. C’est là le résultat, entre autres choses, des politiques dérégulatrices dont l’autonomie accrue permet d’accélérer la mise en œuvre.
Peut-on au moins espérer que ce danger de voir grandir la fracture sociale à l’école suscitera la mobilisation des gouvernants ? Après tout, même en bonne logique de soutien à la compétition économique, il y a intérêt à instruire le plus possible tous les citoyens-producteurs. Détrompez-vous.
L’évolution duale du marché du travail – 25 % des créations d’emplois concernent des diplômés d’université, mais 65% ne réclament que des travailleurs non qualifiés – rend moins urgente, voire obsolète, la quête de démocratisation de l’enseignement ou la poursuite du mouvement de massification des années 50 à 80. Dès lors, l’augmentation des inégalités sociales dans et devant l’école n’est pas une « déplorable conséquence secondaire » du mouvement de décentralisation, mais elle constitue le troisième volet de la mise en adéquation des systèmes éducatifs avec les « exigences » de la très mal nommée « société de la connaissance ».

En France comme ailleurs, les débat sur des questions aussi importantes que la décentralisation, l’autonomie des écoles, l’innovation pédagogique ou l’utilisation didactique des technologies de l’information et de la communication sont fondamentalement viciés. Il est impossible de les trancher sans prendre en compte le puissant contexte global, qui est fait de dérégulation, de dualisation sociale, de réduction des budgets et de pressions allant dans le sens de l’instrumentalisation économique de l’école.
C’est ce contexte qui permet de comprendre pourquoi la décentralisation – qu’elle ait lieu en France ou ailleurs, qu’elle soit le fait d’un ministre de gauche ou de droite – doit nécessairement aller dans le sens d’une perte de qualité de l’école publique et, à terme, d’une marchandisation du système éducatif.

(écrit en novembre 2002)

Nico Hirtt est physicien de formation et a fait carrière comme professeur de mathématique et de physique. En 1995, il fut l'un des fondateurs de l'Aped, il a aussi été rédacteur en chef de la revue trimestrielle L'école démocratique. Il est actuellement chargé d'étude pour l'Aped. Il est l'auteur de nombreux articles et ouvrages sur l'école.